公證體制改革：“爛尾”17年

徐天

公證體制過去17年的改革之所以停滯不前，是因為不管是司法主管部門還是公證處，都缺少改革的動力，

也沒有足夠的壓力。即將起步的新一輪改革，能否帶來質的改變？

公證，是一個與百姓生活息息相關的行業。

出國留學前，需要到公證部門辦理出生公證、無犯罪記錄公證、婚姻狀況公證等；繼承遺產時，需要辦理遺產公證。

僅是2016年，全國公證機構辦理公證事項1399萬件，業務收入47億元。截至2016年底，共有公證員13145名，在公證處工作的其他人員，包括公證員助理和行政后勤人員，共18233名。

在這樣一個并不算龐大繁冗的行業內，行業改革已進行了17年，但始終難以推進。這其中的原因，有司法部門不愿意放權，也有公證機構自身“既要帽子、又要票子”的訴求。

2017年7月，《關于推進公證體制改革機制創新工作的意見》出臺，強勢要求推進公證體制改革。司法部長張軍更是在講話中指出，到今年年底前，行政體制公證處轉制為事業編制公證處都要改革到位。

折中方案

中國引入公證制度是在20世紀初。1946年，位于東北解放區的哈爾濱市人民法院，在中共的領導下開展公證業務。此后，北京、天津、上海等大城市的人民法院相繼設立了公證處。

1951年，《中華人民共和國人民法院暫行組織條例》頒布，里面談到，公證工作由市人民法院和縣級人民法院辦理。

然而，到50年代末期，因“左”的影響，司法行政機關撤銷，公證處也逐漸消亡。

1979年，司法部新設，公證工作的恢復由司法部主導。1980年2月，司法部頒發《關于逐步恢復國內公證業務的通知》。兩年后，國務院制定了《公證暫行條例》。自公證制度被引入中國，這是首次明確規定公證機構隸屬于行政體系，公證員屬于公務員。

學者們在回憶這段歷史時，都談到這個條例承襲了原蘇聯體制，公證體制完全行政化。

上世紀90年代，學界和實務界數次討論了行政化的公證體制，批判聲音不少。司法部研究員莊春英認為，這樣的公證體制與社會經濟發展的要求不符，公證行業的準入標準比較低，程序不規范，不符合法律職業化的標準和要求。

一名行業內部人士告訴《中國新聞周刊》，當時，因為公務員身份，有一些老公證員辦事的時候都帶著機關思維，認為辦公證跟法院是一個道理，當事人應當全面配合，并無服務觀念。再加上工資固定，辦多辦少都是一樣的錢，萬一辦多了，出現錯誤，反而會受處罰，不如少做，因此公證處效率低下。

司法部律師公證工作指導司副司長施漢生在接受《中國新聞周刊》采訪時，用“一證難求”來形容上世紀90年代的公證狀況。

施漢生說，當時，主管部門已經看到了行政體制內的公證處的大量弊病，且意識到市場經濟情況下，公證處應該是中介、是法律服務機構，應該推向市場，走改革之路。

在中共十五屆四中全會精神和司法部黨組“三講”整改方案中，都提出了“要進一步加大公證工作改革力度，抓緊制定公證工作整體改革方案，并盡早報國務院審議，同時著手進行合伙制、合作制公證處的試點工作，進一步探索總結經驗”的要求。

2000年1月，司法部下發通知，要求各省、自治區、直轄市進行1至2家合作制公證處試點。所謂合作制公證處，就是由公證員（合作人）自愿組合，共同參與，公證處的財產由合作人共有，以其全部資產對債務承擔有限責任。

合作制公證處可以新建，也可以在原有公證處的基礎上改組，一般設在經濟相對發達的大、中城市。在財政方面，合作制公證處將實行獨立核算，自負盈虧，依法納稅，按照按勞分配原則，實行效益浮動工資制。

通知還明確指出，設立合作制公證處必須有30萬元人民幣的資產，而且有3名以上公證員作為發起人。發起人必須具有法律大學本科以上學歷，如果發起人是執業5年以上的公證員，其中至少要有2名三級公證員。其他公證員均為合作人，合作人必須具有法律大專以上的學歷。

可以說，合作制公證處的試點，有望一改過去行政體制內公證處的弊端。按勞分配、效益浮動工資等制度，都有利于調動公證員的積極性。

各省區試點的準備工作尚在進行，2000年7月底，國務院批準的司法部《關于深化公證工作改革的方案》出爐。與之前提出的合作制公證處的設想不同，這份方案沒有選擇“大破大立”的思路。

方案提出，現有行政體制的公證處要盡快改為事業體制，改制的公證處應成為執行國家公證職能、自主開展業務、獨立承擔責任、按市場規律和自律機制運行的公益性、非營利的事業法人。今后不再審批設立行政體制的公證機構。

方案還提出，在改革過渡期內，邊遠、貧困地區及近三年人均業務收入不足3萬元的公證機構，可以暫時保持原行政體制不變，但應按事業單位的模式管理和運行。

為了保障改革的進行，該方案要求，人事、編制、財政、稅務等部門也應該根據改革的實際需要，及時核撥公證機構的編制和經費，給予適當的財稅優惠政策。

比如，改為事業體制的公證處，原行政編制一律改為事業編制；原列入行政編制的人員，不愿意留在公證處的，由同級司法行政機關按行政機構改革的有關政策另行安排工作，符合離退休條件的，可以申請離退休，離退休人員的關系一律轉到同級司法行政機關。

對改制及新建的公證處的財稅辦法，由有關部門另行制定。這其中，實行經費全部自理的公證處可以實行效益工資。

這份未走“大破大立”路線的方案，被學界認為有不少折中之處。比如，事業單位相比行政體制內，雖摘去了公務員的帽子，但相比合作制公證處試點，仍有不少局限。方案提出的行政體制的公證處要改為事業編制，并沒有設定時間范圍，只說“盡快”。另外，也允許一些條件不足的公證機構，保持原行政體制不變，雖說是“暫時”的，但也并未給出這批公證機構下一步應怎么做的指示。為改革保駕護航的財稅辦法，方案中只說“由有關部門另行制定”，并未詳細說明。

原司法部研究室主任王公義在接受媒體采訪時，將這個“折中方案”稱為當時不得已的“現實選擇”。因市場還比較混亂，公證處無法一下子就放開市場，成為個人合伙制的單位，但也不可能倒退，因此，只能選擇事業編制。

雖然折中，但全國范圍內的公證體制改革仍然開始了。而且，按照主管部門所看到的當時公證行業內的種種局限和弊端，這場改革勢必要進行。

用施漢生的話說，這個改革方案總結起來就八個字：自律機制、市場規律。

兩條改革路徑

出臺了改革方案的2000年當年，各地就開始了這一輪的公證體制改革。

江蘇省常州公證處就是其中之一。它原先是行政體制內的公證處，2001年，常州公證處獲常州市機構編制委員會批復，變更為自收自支的全民事業單位，具備獨立法人地位及財務人事自主權。

處主任、副主任由上級主管部門司法局任命，處里設了國內業務部、涉外部、財務部、行政部，按部長負責制進行管理。

該處行政秘書高振宇告訴《中國新聞周刊》，成為事業單位之后，公證處有三類身份的人員。一是市司法局行政體制下的公務員身份，共有4名，皆為老公證員；二是事業編制的公證員及管理人員；三是社會化用工的聘用人員，主要從事公證輔助工作。

高振宇介紹，最初的處領導都是放棄了公務員身份，進入改革后的事業單位體制。

因自收自支，改革之后的常州公證處一改過去“吃皇糧”的狀態，主動出擊。“這些年我們主動聯系開發商、銀行、大企業，看看他們的零散需求，然后研究出定制模版，辦成批量業務。”

比如，主動聯系房地產商，在新樓盤交付環節，公證處會主動到場提供集中服務，由開發商統一付費，為業主辦理交房系列手續的委托公證，由開發商代表統一辦理權證，相對來說提高了交房效率。而過去，這一環節的公證業務都需要業主個人辦理。

這些年來，公證處的業務因主動出擊大幅增加，過去，辦證數量大約在每年幾千件，目前，已達年均3萬件。

相比從行政體制內變革為事業編制，合作制公證處試點的設立稍復雜一些。

2000年4月，青島市第二公證處成為山東省首家合作制公證處試點。試點的整體改制經歷了相當詳細的規劃。

被確定為試點之后，青島市司法局成立了籌備小組，局主要領導為組長，主管領導為副組長，政治處、公證工作管理處、審計處的負責人作為成員，青島市第二公證處的4名發起人也進入了籌備組。

因合作制試點的特殊性，籌備組先是根據司法部當年的試點方案，結合青島的實際，四易其稿，列出了章程、人事管理、收益分配等8個規章制度。

與行政體制內、事業編制不同，合作制公證處主任不由司法部門任命，而是通過民主選舉產生。當年，該公證處進行了無候選人、無記名的投票，直接選舉了主任、副主任、管委會成員和執行監事。

對于改革之前大家普遍擔憂的國有資產流失問題，該公證處對財產進行了審計、評估、界定和處置。青島第二公證處成立于1994年，2000年屬于在原有基礎上改制。司法局審計處派人，對1994年建處以來的經費收支情況、原主任任職期間的經濟責任進行了內部審計，摸清財產情況。

之后，公證處向青島市國有資產管理局寫出資產評估立項申請，經同意，公證處委托第三方會計師事務所對整體資產進行評估，評估結果由國資局審核驗證。該公證處成立之初，國家沒有撥款。但因資產性質和青島市國有資產界定處理辦法，公證處的凈資產全部界定為國有資產。

明確了以上內容后，青島市司法局與公證處簽訂了處置協議，包括青島市第二公證處原有正式在編人員15人，提留安置費15萬元；根據司法部關于公證賠償基金應從每年業務收入中提取3%作為理賠的規定，該公證處自成立以來，共收費760萬元，計提留公證賠償基金22.8萬元。

另外，該公證處還與青島市地稅局協商了納稅政策。與會計、審計、評估、律師事務所一樣，該處按照總收入的10%計算單位利潤，再按照利潤（10萬元以上）的33%上繳所得稅，也就是說，按照總收入的3.3%繳納單位所得稅。

改制后的青島市第二公證處按照既定的規章制度，很快步入了正軌。但在非沿海的欠發達地區，同類公證處則是另一種生存狀況。

原司法部研究室主任王公義曾向媒體介紹，在欠發達地區，如果國家行政體制完全退出，選擇自負盈虧、自收自支的事業體制的模式，公證處可能會連生存問題都解決不了。為了維持這些公證處，地方的司法局不得不繼續輸血。

因為經濟發展不均衡，中國經濟發達地區和欠發達地區的公證處，走上了兩條不同的路徑。

王公義認為，改制后難以生存的公證處，可以考慮改制為全額撥款的事業單位（即又改回去），以維持公證事業的發展。而對于經濟發達地區，應當支持合作制公證處的模式，“這是公證事業發展的方向”。

根據司法部律師公證工作指導司副司長施漢生提供的數據，目前，行政改事業任務較重的省份有8個，包括：湖北（83家）、湖南（77家）、河北（76家）、河南（73家）、廣西（71家）、江西（68家）、新疆（67家）、四川（51家）。

這組數據也暗合了此前專家所說的，經濟欠發達地區公證改革推進較為困難的判斷。

在觀察了數年公證體制改革之后，一名業內人士在接受媒體采訪時說：“在很長一段時間內，公證機構多種體制并存的現狀肯定會存在，這不能說是失敗。”

爭議和反復

中西部地區的公證體制改革自有其現實的困難，而在沿海經濟發達地區，此項改革的推進也并不順利，有關改革的基石問題——收益來源和分配，學界、實務界始終在討論。

以正當的工資收益來說，浙江省臺州市溫嶺公證處在2002年改制為事業編制，當年，他們定下了工資執行的比例為業務總收入的33%。

青島第二公證處《收益分配方法》對工資分配有更詳細的規定。全體人員的工資總額按收費的30%提取。另外，還有一部分利潤分配，則因合作人和聘用人員的身份不同而不同。按照試點實施方法，合作制公證處的公證人員皆為合作人，且都有法律大專以上的學位。聘用人員則定位模糊，由公證處自行決定聘用。

青島市第二公證處決定，對于稅后利潤，除了提取事業發展基金25%、獎勵基金25%、公益金10%，剩下的40%中，有70%是按合作人收費的比例分配，30%按合作人的出資比例進行分配。聘用人員只拿工資和獎金，享受社會保險，不參與稅后利潤的分配。

這兩個公證處都不約而同選擇了總收入30%上下作為工資總數。這個比例在21世紀初并不凸顯，因當時的公證處普遍業務不多，總收入也不多。但隨著業務范圍的逐漸擴大，業務量的增多，工資也高了起來，尤其是自收自支的事業編制公證處。

2013年，媒體曝光溫嶺公證處主任年薪過百萬。之后，溫嶺市聯合調查組查明，溫嶺市公證處主任在2011年稅后工資62.6萬元，在編公職人員稅后的工資是52萬元。

該消息迅速在網絡上引爆，不少人提出質疑，一個事業編制的公證處，工資這么高正常嗎？更有媒體發問，公證機構是屬于執行公權力的機構，個人通過執行公權力賺到這么多的錢合適嗎？

還有媒體拋出了合作制公證處試點第一年出現的問題。

深圳至信公證處由司法部直接設立，創辦于2000年1月，是全國首個合作制公證處的試點。

根據媒體報道，時任深圳市公證處主任兼中國公證員協會常務理事的陳××被任命為該試點的籌備組成員，他向上級推薦了深圳市公證處的4名公證員作為該試點的合作者候選人，后來，其中的三人被司法部批準成為合作人。

至信公證處成立后，陳××將深圳市公證處的多家業務單位“推薦”給了至信公證處。一年下來，公證處的效益可觀。2000年末，該公證處集體討論，決定送給陳××61.5萬元。

2001年5月，陳××被檢察機關反貪部門立案偵查，最終因受賄罪被判處有期徒刑六年。而至信公證處，則在2001年底被撤銷。

《北京晚報》當時的評論說：“公權力憑什么賺錢？憑著民眾授予政府的公權力。離開公權力的信用擔保，公證處的公證書不過是一紙空文。”

山東省司法廳公證管理處針對這些討論，曾成立課題組，專門研究公證機構體制改革的路徑。

他們認為，學界對公證證明權是否屬于公權力有兩種觀點，一種認為，公證證明權屬于公權力，這是大陸法系公證制度的基石之一，也符合中國的法律傳統。另一種觀點則認為，就中國的立法和司法實踐而言，公證行業沒有任何公權力可以行使。比如，公證員出具的公證書如有重大失實，與注冊會計師等中介組織一樣，是以出具證明文件重大失實罪追究刑事責任，而非像行使公權力的主體那樣追究瀆職罪。

他們提出，即便不在這個前提之下，公證處作為非營利機構，能否實施績效工資的答案也是肯定的。課題組認為，同樣作為非營利的義務教育學校、公共衛生與基層醫療衛生事業單位可以實施績效工資，公證機構為什么不可以？

事實上，不少地方為了避免這種高工資，已對自收自支的事業編制公證處出臺了最高工資的限定要求。比如，被媒體曝光公證處主任年薪62.6萬的臺州溫嶺市，已經出臺了在編公證員工的最高工資，不能超過本地公務員平均工資的三倍，當地在編公證員年工資大概是十幾萬。

常州公證處也根據相關規定，對該處的公證員收入作了上限要求。同時提出，要在質量指標達到考核標準之后，公證員才能有年終績效獎勵。行政秘書高振宇解釋說：“目前我們的收費模式更多是（受到）限制而不是放開，畢竟我們是不以營利為目的的機構，過度強調收費，可能會造成內部收入失衡。”

也因為這些公證處的總收入很高，部分地方的司法部門不愿放權。據媒體報道，浙江省就采取了折中的做法，公證處在行政上與司法局脫鉤，但司法局可以向公證處收管理費。

在各方面的壓力之下，這些年本來就推進不暢的公證體制改革，在一些地區出現了一定程度的反復。

2007年9月，南京市司法局派出一組人員來到南京市第三公證處，口頭宣讀了一份《關于終止南京市第三公證處股份合作制試點的決定》，宣布第三公證處終止改制，回歸司法局下屬行政事業單位。

南京市司法局有關人士對媒體說，第三公證處在進行股份合作制試點期間，逐漸暴露出很多問題，比如違反規定設立公司、片面追求經濟效益、違規辦證等等。這些情況嚴重影響了公證機構的公信力，在社會上產生了一定的負面影響。“既然改革是摸著石頭過河，那么我們在試點失敗后再改回來就沒有什么問題”。

除此之外，南京市司法局更是對媒體直言，根據2005年8月全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國公證法》，公證機構是“依法設立，不以營利為目的，依法獨立行使公證職能、承擔民事責任的證明機構”。他們說，根據這一規定，實行股份合作制試點就不合時宜。“既然國家規定公證處不以營利為目的，那么公證處‘下海就有違法律規定。”在這一背景下，南京市司法局報經上級主管部門批準，宣布“全市公證處統一按事業體制運行”。

他們還認為，在一個局部地區長期實行公證機構兩種運行機制，不利于公證事業的健康有序發展，終止試點符合實際。

后來，南京市第三公證處將司法局告上法庭，要求后者撤銷決定。

當時第三公證處處長張曉麗告訴媒體，先不論司法局人士所說的暴露出來的問題是否存在，就算有，也應該是司法局加強規范與管理的事。“如果我們違規，司法局完全可以查明后進行行政處罰，這與體制有何關系？”

她無法理解司法局說的“一個地區長期實行兩種運行機制，不利于公證事業發展”。她說，這些年來，南京的公證行業無論是業務范圍、業務數量、業務收入，還是人員數量、社會作用、公共影響等方面都取得了大幅度的提高。

她對媒體直言，司法局“我決定試點，我就有權終止”的思維，除與法律法規沖突外，也與正常的生活常識相背離，這個邏輯如同“誰生的孩子，誰就有權讓孩子死”一樣荒唐。

但是，據知情人士介紹，最終雙方達成和解，司法局的決定依然執行。

再提改革

從2000年至今，改革已推進了17年，因方案折中、目標有些模糊，以及各種現實因素等原因，確實有一大批行政體制內的公證處和司法主管部門處于觀望狀態，并未推進改革。

根據學界通常引用的數據，2006年，全國有3146個公證處，這其中保留國家行政機關性質的公證處有1553個，占總數的49.36%；已改制成事業法人性質的公證處有1555個，占總數的49.43%；改革試點的合作制公證處有38個，占總數的1.21%。

而到2017年7月，根據司法部長張軍所提到的官方數據，在全國3001家公證機構中，行政體制的公證機構仍有894家，占比近三成。事業體制1984家，合作制試點公證機構20家。在事業體制公證機構中，全額撥款的公證機構811家，差額撥款的220家，自收自支的953家。

從2006年至今，1553家行政機關性質的公證處只改革了不到一半。而在當下，行政體制和全額撥款事業體制的公證機構，共有1704家，在全國3001家公證機構中，超過了半數。而作為試點的合作制公證處，也從一開始的38個變成了20個，消失了將近一半。

與這些數字相呼應的，是不同體制的公證機構之間越來越明顯的差距。

司法部長張軍告訴媒體，某些公證在一些公證機構能夠做到“立等可取”，并能保證質量。但相同事項同樣的復雜程度，在行政體制的公證機構一般需要三五天、七八天，甚至超過法定15個工作日的期限。出現這種情況的原因，是辦證人員擁有公務員身份，沒有績效考核，干多干少一個樣，甚至干多了風險更大。長期以來習慣性的惰性思維，導致“門難進、臉難看”“一證難求，排長隊”。

一家改制后的公證處負責人曾接受采訪說，他們每天放號辦理公證業務，只要號發出去了，無論多晚，當天都必須辦完。而一家行政體制內的公證處，公證業務不多，時間表卻排到了第二年的7月。

可以說，上世紀90年代就存在于行政體制公證處的問題，現在依然存在，未曾解決。

張軍毫不客氣地指出了這些問題存在的原因。首先，是司法行政機關不愿改，因為“管辦合一”有巨大的利益在里面。其次，是公證機構不想改，擁有既是公證員、又是行政干部的雙重身份，改制之后難以適應壓力，說到底是“既要帽子、又要票子”。再有，就是機構編制政策尚不到位，有的可能想改也難，或者是以上情況兼而有之。

“我認為，影響改革進程固然有客觀因素，但主觀方面思想認識問題是主要原因。公證機構改革，不改不行，改晚了也不行。再不推進改革，我們會拖了地方經濟社會發展的后腿，影響人民群眾合法權益。”張軍說。

2017年7月，司法部重提推進公證體制改革。與17年前不同，這次給出了明確的時間表和具體的操作辦法。

司法部長張軍發表講話說，9月底前，全國各地要拿出公證體制改革的方案，呈報司法廳。司法廳經研究后匯總意見呈報司法部。今年年底前，行政體制公證處都要改革到位。今年底未完成改制任務的省份，司法廳長要向省政府和司法部寫出報告說明原因。

2017年7月13日，《關于推進公證體制改革機制創新工作的意見》出臺，配套措施有了更為明確的保障。

比如人員編制問題，在行政體制公證機構改為事業體制時，原有行政編制通過置換的方式核撥事業編制。原使用的行政編制由機構編制管理部門收回統籌使用，其中政法專項編制由中央編辦商司法部，統籌用于加強司法行政系統重點急需領域工作力量。

再如財政政策上，對改革為公益類事業單位的公證機構，按照事業單位分類改革有關政策規定，提供相應的經費保障。

為了確保意見能落到實處，司法部于2017年8月21日約談了十省市的相關領導。據透露，司法部要求省級司法部門相關負責人必須和省委、省政府匯報溝通，取得明確的“尚方寶劍”，司法部門一把手要到省有關部門協調，把編制、財政等政策協調確定。另外，省級司法部門的班子成員也要沉下去，分工包片，做出明確的、可操作的落實方案，最好納入個人獎金掛鉤的考核。

能否一刀切？

在此次意見中，也提到了17年中減少了一半的合作制試點。意見提出，在具備條件的地區，堅持高標準、高起點，可以設立合作制公證機構。

張軍透露，2016年，全國公證機構辦理公證事項1399萬件，業務收入47億元。其中，行政體制公證機構全年辦證122萬件，人均辦證415件；全年業務收入2.6億元，人均8.8萬元。事業體制公證機構全年辦證1178萬件，人均辦證1216件；全年業務收入40億元，人均41萬元。合作制公證機構全年辦證71萬件，人均辦證2601件；全年業務收入2.1億元，人均近77萬元。

張軍就此得出結論說，在不同體制公證機構為社會服務所做出的貢獻和業績上，事業體制遠遠優于行政體制，合作制又優于事業體制；而同是事業體制公證機構，自收自支優于差額撥款，差額撥款又優于全額撥款。

在這其中，僅2016年，這20家公證機構辦證量，占全國公證機構辦證總量的5.1%，業務收入占全國公證機構業務總收入的4.5%，資產規模從組建時的2300多萬元，增至2億9千多萬元。

不過，針對非一刀切的繼續試點，中國政法大學教授李曙光告訴《中國新聞周刊》，他更傾向于市場完全開放。“這不能試點，就應該一刀切。”

他認為，作為公證機構，信用是最重要的，乃立于市場之本。“作為試點，是你的信用更好嗎？哪有這樣的試點？”

在中國，事業編制的公證機構多多少少帶有政府背書的烙印，對民眾來說，他們自然更相信政府的信譽，而不是一家民間機構的信譽。這對試點合作制公證處來說，本身就不公平。李曙光認為，這也是之前將近一半試點關停的一個原因。

他建議國家先修改《公證法》，允許兩類公證機構的存在。一類機構承擔行政責任，不以營利為目的。另一類則承擔民事責任，是市場化的、受價格監管的。后者占大部分。

而對于這類承擔民事責任的公證機構，他們的信用度應靠市場自然選擇。“這一行的人，為了自己的信用和信譽得到體面的保留，對每一個從自己手中出去的公證文書都會小心翼翼，謹言慎行，不會純粹為了賺錢，這樣就會形成良性的循環。”

對于這個問題，司法部律師公證工作指導司副司長施漢生說：“社會各界包括民眾對公證制度的知曉程度還有待提高，各地經濟文化社會事業發展很不平衡，公證員隊伍也存在量少質弱的問題，合作制公證機構運作的經驗也不夠成熟，所以推進合作制試點必須既積極又穩妥，一哄而上容易生亂，達不到試點初衷和目的。”

另外，合作制公證處的一些配套的措施目前還不健全，有些問題在法律上還沒有完全界定下來。“所以我們提出一個省（區、市）先設幾個試點，過一兩年以后在對試點經驗進行總結、視情安排。”施漢生說。