國土規劃合并新形勢下土地儲備與城市規劃的良性互動探索—以廣州市為例

1.引言

我國土地儲備制度經過十幾年的探索和發展，已成為我國土地管理領域改革和創新的保障。為保障和促進規劃實施發揮了巨大的作用。在體制機制改革，機構合并、國土和規劃業務融合的新背景形勢下，如何更好地推進土地儲備工作、保障城市規劃實施，建立健全二者之間的良性互動機制，意義重大。

2.廣州市探索和實踐

廣州市1992年成立廣州市土地開發中心，加掛廣州市人民政府征用土地辦公室的牌子，作為市級土地儲備機構，統籌全市土地儲備工作。依據《土地儲備管理辦法》，土地儲備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。土地儲備包括土地前期開發、土地收集及土地供應的全過程。

2.1 廣州市規劃引領土地儲備的初期探索

為促進經營性土地儲備工作開展，廣州市于2004-2005年完成了《廣州市經營性土地儲備規劃》，內容包含全市總體儲備規劃、近期儲備規劃和年度儲備計劃等。此后兩年，廣州市又先后開展了軌道交通沿線、白云湖周邊地區等重點儲備地區的近期土地儲備規劃工作。

這一系列規劃工作開展的主要特點是在總體規劃、近期規劃和年度計劃等不同層次的規劃內容上與相應的城市規劃形成相互指導、相互反饋的關系，并進行協調，進而明確了重點儲備區域，并對規劃范圍內的現狀和規劃情況，以及土地權屬進行初步綜合分析，明確近期計劃儲備的范圍，從前期準備到儲備過程，項目實施，形成了一整套規范的土地儲備規劃流程，對廣州市土地儲備工作的開展及城市規劃的科學管理和實施都起了重要的指導作用。

2.2 廣州市土地儲備規劃的高速發展

2009年、2016年廣州市分別開展了廣州市土地儲備“十二五”、“十三五”規劃。規劃基于科學預測各類用地的用地需求，來確定總的儲備規模，同時依據城市發展戰略及城市規劃、軌道交通樞紐綜合體和周邊綜合開發規劃，結合各區功能片區土地利用總體規劃（2013-2020年）新增建設用地規模，確定各區土地儲備規模及土地儲備重點區域。

圖1 土地儲備規劃與規劃實施體系的銜接關系

圖2 廣州三大重點功能區土地出讓情況分析圖

這一時期規劃工作開展的主要特點是以城市規劃、土地利用總體規劃為依據，建立了由土地儲備總體規劃、土地儲備近期規劃、土地儲備年度計劃組成的，與城市規劃實施體系相對應的土地儲備規劃體系。其中土地儲備“十二五”規劃核心內容作為專項納入新一輪的城市總體規劃，為城市總體規劃的空間結構布局落地提供了有力支撐。

3.主要成效

廣州市初步形成了“點、線、面”相結合的土地儲備開發新特點：以重點功能區成片戰略儲備開發為主，以圈層組團式軌道交通沿線儲備開發為輔，以顯效快的國資舊廠和單個地塊儲備開發為補充。同時圍繞“南拓、北優、東進、西聯、中調”的城市發展戰略、推進土地儲備開發、優化城市空間布局，并在此基礎上形成了產業引領型、配套設施提升型、城市更新帶動型和TOD綜合開發型等四類儲備開發模式。

4.存在問題

4.1 可供出讓用地不多，難以支撐發展需求

目前，廣州市重點功能區已完成儲備的用地大部分地塊已經出讓，可供出讓儲備用地有限，難以支撐后續發展需求，以近幾年廣州市重點打造的廣鋼新城、琶洲西區、白云新城為例，目前上述三大地區已出讓用地已占各功能區可出讓用地的2/3以上，另1/3中，還有部分受制于規劃、管線遷改、土壤污染治理等還暫不具備出讓條件，現階段可供出讓的地塊已不多。

4.2 土地儲備運作與城市規劃脫節

受制于土地資源稀缺，土地儲備來源有限，土地儲備機構為完成年度實物儲備指標，在實際工作中還存在許多先行實物儲備，后補規劃選址審批手續的情況，在實物儲備過程中不了解儲備地塊的規劃情況，如可建設用地面積，規劃用地性質和開發強度，未進行科學的成本和收益核算，盲目進行征收，導致儲備地塊沒有道路出入，或被規劃道路分割，或規劃為防護綠地、其他公建配套設施用地等，造成土地儲備資金浪費。后期政府為了短期經濟效益，又以犧牲城市規劃為代價，對城市規劃進行調整，導致儲備倒逼規劃的情況發生。

4.3 受政策制約因素影響，土地征收越發困難

在國有舊廠用地收儲上，2016年出臺《廣州市城市更新改造辦法》（廣州市人民政府令第134號）將舊廠收儲補償標準由毛容積率3.0以下原權屬人跟政府按6:4分成調整為毛容積率2.0以下按4:6分成，根據此標準，補償標準降幅較大，企業交儲意愿大大減弱。在集體用地收儲上，2016年出臺《廣州市農民集體所有土地征收補償試行辦法》（穗府辦規〔2016〕2號），也將《廣東省征收農村集體土地留用地管理辦法(試行)》（粵府辦〔2009〕41號）中確定的“留用地按實際征收農村集體經濟組織土地面積的10%至15%安排”明確為10%，同時征地補償標準最高不超過40萬元/畝，農民交儲積極性受到抑制。同時，在征地過程中，受限于城市總體規劃、土地利用總體規劃的影響，導致用地報批困難，征地進展緩慢。

廣州市土地儲備開發模式

4.4 土地市場變化顯著，土地出讓難以滿足市場要求

近兩年，土地市場發生了較為顯著的變化，一方面在國家鼓勵大眾創新創業的政策指引下，新的生產、銷售業態不斷涌現，大數據、云計算、3D打印、互聯網+、第三方物流等新型產業蓬勃發展，并且體現出多樣化的用地需求，如對輕資產、功能混搭、地下空間利用等提出了較高要求；另一方面在電商的沖擊下，商業物業面臨較大的空置壓力，商業用地和住宅用地的需求比例漸不平衡，需要在土地供應宏觀面進行戰略調整。

5.對策及展望——踐行規劃、儲備的一體化謀劃

踐行“城市規劃-土地收儲-產業策劃-城市設計-土地招商-土地出讓”一體化謀劃，通過對儲備地塊精細謀劃，改善城市品質，提升土地開發價值和城市發展效益。以土地儲備與城市設計一體化、土地出讓與產業招商一體化為手段，以重點功能區儲備、軌道交通沿線儲備和單個地塊儲備為支撐，借助國土規劃合并的技術整合和行政統一，加快推進土地開發、土地收儲和土地出讓工作。

5.1 前期開發——強化規劃引領、強調儲備參與

（1）加速軌道交通周邊開發建設，拓展儲備用地新來源

“十三五”期間，廣州規劃以國際航運樞紐、國際航空樞紐、國際科技創新樞紐為抓手，著力構建樞紐型網絡城市，鞏固和提升國家重要中心城市的地位，擬建設8個國鐵客運樞紐、4個國鐵貨運樞紐、14條城鐵、21條地鐵，城市軌道交通建設迎來高速發展期。借此契機，有必要通過提前儲備、綜合開發軌道交通場站周邊土地，探索軌道交通“軌道+物業”模式，降低開發成本，獲取土地增值效益。

（2）強化規劃編制協調，納入土地儲備用地信息

城市規劃與土地儲備的協調不僅僅是停留在儲備機構依申請而進行行政審批的階段。在規劃編制的階段就應與土地儲備進行溝通協調，將土地儲備的相關信息作為規劃編制的依據和參考，防止出現儲備地塊切割規劃地塊單元，影響地塊出讓。

5.2 征地環節——促進規劃協同、加強政策保障

搭建城市規劃、土地規劃、儲備規劃三規合一的平臺。強化土地儲備與規劃編制、規劃管理實際工作的聯動，在實際操作中，充分借助功能片區土規編制和“三規合一”的契機，對成片儲備區域進行統一規劃，提前安排或預留儲備地塊的土地規模，解決收儲開發不符合“兩規”的矛盾，保障土地的收儲工作順利進行。

創新多元化的征地補償方式。綜合考慮土地的財產價值、就業功能與社會保障功能等因素，建立和完善多元化補償安置機制，鼓勵因地制宜采取“留地”“留物業”“留股份”“收益返還”等多種補償安置方式，協同落實被征地農民的住房、醫療、養老、教育等社會保障措施，提高農民交儲積極性。

5.3 出讓環節——提前產業謀劃，創新土地供給。

深入研究“招、拍、掛”土地出讓規模，改變以往依據路網劃塊出讓、成片出讓的做法，編制產業發展專項規劃，把握市場需求，合理安排土地出讓時序。

創新土地供給方式。對于需公開出讓的土地，研究帶條件帶方案出讓，確保土地能夠由一體化項目主體受讓；對于歷史城區內土地儲備項目或歷史建筑活化可考慮“土地與建筑打包出讓”或探索通過長租約的方式，將土地交由一體化項目主體開發、建設和經營，土地產權不發生轉移；在規劃條件中，加強規劃地塊開發的兼容性研究，滿足市場對土地多元化開發需求。如難以界定用地性質的各類新興產業、混合產業、科研產業、物流產業用地可統一歸類為新型產業用地，并適當減少此類土地出讓產權年限（10至20年），提供地價優惠，滿足企業輕資產需求等。