我國私募基金監管淺議

羅捷

[提要] 近些年，我國公共危機事件頻發，政府作為危機應對的傳統主體，在危機應對過程中頻繁出現政府失靈現象。為彌補政府失靈而將NGO引入到公共危機管理中會是一條有效路徑，所以對NGO在公共危機管理中的職能進行分析，有助于我國公共危機管理體系的完善，解決政府在危機應對中的失靈問題。

關鍵詞：公共危機管理；非政府組織；職能

中圖分類號：C939 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年5月19日

一、公共危機管理中NGO的角色優勢

非政府組織，簡稱NGO，是20世紀70年代興起的第三方社會力量。在公共危機管理中NGO的角色優勢主要在于公共性、民間性和道義性。

（一）NGO的公共性優勢。隨著現代民族國家的誕生，在一國之內能夠真正與“公共”一詞相匹配的組織只能是政府，只有政府的活動才能涉及到一個國家的全體公民，才具有普遍的公共性。但NGO的出現使得“公共性”一詞不再是政府的專屬。以多中心治理理論為代表的現代流行的治理理論認為治理出自政府但又不局限于政府。政府之外的治理主體必須參與到公共事務的治理中，政府與其他組織的共治、社會的自治成為一種常態。隨著人類社會步入后工業化時代，為了提高政府公共行政的效率新公共管理運動興起，政府進行機構精簡，努力建設“小政府，大社會”。這一改革潮流使NGO得以興起和發展。NGO在提供公共服務的過程中不僅壯大了自己而且獲得參與公共服務供給的機會，更為重要的是，NGO在參與公共服務的過程中獲得了原來只有政府才具有的公共性。但是應當指出NGO的公共性與政府的公共性還是有所不同。薩拉蒙在總結NGO的六個基本特性時就將非政府性作為一個重要的本質特征，所以NGO從本質上與政府是不同的，政府的公共性更是一種以強制力為基礎的特性，公民通常對政府具有刻板印象，認為政府就是掌握暴力的“國家機器”，在許多方面對政府有排斥力；相反，具有非政府性的NGO在一開始出現時就是以公益性為目標，更容易得到公民的信任，因此NGO的公共性就具有政府所不具備的信任度。當危機發生時，公民通常會對政府產生問責心理，將政府視作“惡人”，從而導致政府危機應對的障礙，而NGO在公民心中則更多的是一種“善人”的形象，在參與公共危機管理時會收到意想不到的效果。NGO不僅具有政府才有的公共性，而且其“公共性”更具親和力與可信度。

（二）NGO的民間性優勢。NGO被很接地氣地稱為“草根組織”，這一稱謂簡明形象地表明了NGO的立場，17～19世紀西方社會出現了公民社會理論，這是NGO的重要理論基礎。戈登·懷特將公民社會定義為：它是國家和家庭之間的一個中介性的社團領域，這一領域由同國家相分離的組織所占據，這些組織在同國家的關系上享有自主權并由社會成員自愿結合而成，以保護或增進他們的利益或價值。NGO是從公民社會中誕生的，自然與公民社會有著不可分割的關聯。在西方，有許多NGO是公民反對政府侵害個人權利的組織基礎。由于貼近民間，NGO要比政府更為了解底層社會狀況，也更方便開展各種活動。特別是在我國，鄭永年就曾經指出，中國政府很難了解社會的真實情況。從民意表達來看，盡管我們經常批評西方民主國家制度的虛偽性，但是不可否認社會的意見總能夠通過各種渠道，社會媒體、民主選舉機制等表達出來，西方政府可以了解社會的真實現狀。反觀我國政府，盡管有堅強有力的管理能力，但由于對基層社會狀況的不完全了解甚至誤解，常常造成決策的失誤，在公共危機管理中，對社會狀況的全面了解是應對危機的關鍵，而NGO由于民間性的特點必然會掌握很多社會真實情況，能夠在公共危機管理中為政府決策提供信息支持。

（三）NGO的道義優勢。除了公共性與非政府性之外，NGO還具有非營利性。通常我們會在將NGO同企業等營利性組織相比較的語境中用非營利組織來稱謂NGO，但是非營利性組織的概念暗含了NGO的道德與倫理特性。一個組織不以金錢為目的或許不能說明該組織的道德性較高，但一個具有高度道德性價值的組織必然不會將金錢看得太重。道德取向和倫理精神是非政府組織的根本特征：首先，NGO不是以營利為目的的組織，這里的非營利性不是指NGO不能獲取利潤與收益，而是指其收益的不可分配性，不能夠在組織成員之間進行收益分配，組織獲取的收益只能用于組織目標的實現；其次，NGO的成員大都是志愿者，成員們具有志愿的公益宗旨，致力于為社會公眾提供政府不能提供或者忽視的公共服務。所以，我們可以做一個比喻，政府就像是居廟堂之高的“皇帝”，NGO則是處江湖之遠的“俠客”，“皇帝”提供公共服務是職責所在，但“俠客”的志愿行為卻是蘊含著道義的高尚精神。在公共危機管理中政府作為社會中最具政治性組織在危機救援中是功利主義踐行者，往往關注多數人利益，而弱勢群體利益往往被忽視。NGO恰恰能夠重視弱勢群體利益，通過彌補政府失靈來促進社會公平，這正是NGO的道義性體現。

二、公共危機管理中NGO的具體職能

（一）承擔社會大眾危機安全教育。公共危機的發生是突然的，包括政府在內的社會公眾往往沒有提前的防范，從而導致不知如何應對。我國自古就有“居安思危”的思想，在危機爆發前就將其避免是危機應對的最高水平，所以包括政府、NGO以及社會大眾在內對危機的提前防范是非常重要的。NGO的主要職能就是向大眾普及應對公共危機的必要知識。在這方面我們可以參考日本對于地震的應對，由于日本特殊的地理位置經常發生地震，因此日本政府和國內的NGO非常重視應對地震危害的知識普及，并取得非常好的效果，在地震發生如此高頻率的島國，日本民眾面對此類公共危機時具有超高的應對水平。反觀我們國內，汶川地震發生時，我們的民眾就有較大的傷亡。我國由于人口多、面積大，對于公共安全知識的普及政府有些無能為力。不管從人力、物力、財力還是精力上政府很難保持長期的對社會公眾的教育，這種需要長時間與大規模覆蓋率的工作只有NGO才能做到。從政府失靈的角度上看，這也是NGO彌補政府失靈的實證。

（二）進行社會資源的籌集與調配。當公共危機發生時，政府的救援方案、救援人員、救援物資的調動需要一定的決策時間，反應速度較為緩慢，而NGO由于其靈活性的特點可以迅速投入救援。政府在危機應對時由于體制、層級的限制反應速度較慢，在動員社會力量方面，政府也因為在人們的心中往往以國家政治力量的主權者形象存在，而讓帶有高尚道德情操和助人精神的動員行為帶有政治傾向而使社會大眾的志愿精神在一定程度上受到挫傷。NGO由于貼近民眾的優勢比較容易獲得社會大眾的信任，在動員社會大眾參與公共危機救援時更具人道主義精神和道德價值感，相較政府動員而言，NGO在這方面更具號召力。另外，在資金籌集方面，NGO也具有強大的力量。公共危機具有突發性，其發生總是出乎人們的預料，在短時間內造成嚴重的生命財產損失。對災區的救援需要龐大的人力、物力以及財力，政府雖有專項的應急救援資金，但面對數量龐大的資金需求往往難以應對，非政府組織在此時的作用就是要發揮其社會號召力，發動社會成員捐錢捐物，在極短時間內籌集救災資金。

（三）擔負物質與精神的雙重救助。危機發生后，人們不僅遭受重大的物質損失還經受了不同程度的精神損傷。災后的恢復與重建工作固然需要政府和NGO的救助，但心理恢復更是非政府組織的職責所在。對災后心理創傷人員進行心理干預和心理救助是災后恢復重建工作的重要內容，體現了現代政府和社會的人文關懷。NGO由于具有數量眾多的心理輔導志愿者，在幫助受災群眾心理恢復的工作具中有重要作用。心理創傷在災后的顯露情況并不明顯，有些受到心理創傷的人可能在多年后才暴露癥狀，正是由于心理創傷的潛伏期較長，影響深遠，政府的救助很難長時間持續，而非政府組織卻可以通過一對一的長期跟蹤救助進行心理創傷的恢復。另外，在恢復重建期，政府主要解決了危機受眾基本的生活保障問題，但在一些更具體的細節上還有不可避免的缺失。畢竟政府的政策在面對數量較多的危機受眾時，其政策趨向于平均，遠遠達不到公正。在大災面前，受災群體基本處在同一水平的物質基礎，但由于人與人之間能力、智商、性格等方面的差異，受災的個體能否都能借助政府的救助恢復到危機前的生活水平顯然是一個政府不可能解決的問題。因此，在政府救助的基礎之上，幫助弱勢個體真正地完成恢復與重建只能由NGO來完成。

三、我國NGO參與公共危機管理的職能困境

（一）NGO的法律制度不健全。NGO作為社會中的一支民間力量其產生與發展需要一個合適的社會生態環境，特別是有利于其發展的制度環境。盡管NGO是獨立于政府之外的社會組織，但是扶持并保障NGO的健康發展卻是政府的分內之事。政府如何對待自身與NGO的關系恰恰是考驗其治理水平的體現，既要保護與扶持，又要保證NGO的非政府獨立性，這確實是一個較難把握的問題，而解決此問題的關鍵就在于建立一個良好的制度環境，用制度來防止人的感情用事，用制度來限制政府權力干預的邊界，讓NGO得以在制度體系下健康發展。但當前我國NGO發展的外部環境存在諸多問題：（1）NGO的立法落后，法律制度不健全。在當前我國努力建設法治社會的過程中，依法依規管理是符合社會發展潮流的，NGO缺乏法律制度的支持、保護和對其管理運行的監督，造成相關管理部門“無法可依”，NGO自身的一些權益也同樣在沒有法律制度的保障下被侵犯；（2）雙重管理“高門檻”，治理效率過低。我國NGO實行雙重管理體制，弊端明顯。許多NGO很難找到業務主管部門，無法登記成立。另外，業務主管部門重審批、輕管理，完全本著“師傅領進門，修行在個人”的行事作風，對NGO的監督管理基本處于無監管狀態，由于缺乏有效的監督管理，許多NGO背離了其志愿的宗旨，面臨信任危機。雙重管理機制還導致業務主管部門和登記管理機關的推諉扯皮，行政效率低下。

（二）NGO的社會環境基礎薄弱。NGO起源于西方國家的公民社會，是現代民族國家形成過程中政府與社會分離的產物。NGO的誕生與發展需要公民社會這個溫床，但我國的公民社會并不健全，甚至從傳統上我國的內在歷史文化是與公民社會格格不入的。中國傳統思想中，“公民”的概念是沒有的，兩千多年的封建專制統治，中國人被塑造出不同于西方國家自由與民主的理念，更多的是“小農”思想。我國公民社會的建設是基于近代西方國家的示范效應，但離發達國家的水平還有很大的距離。NGO在我國的發展不是土生土長，盡管我國也有類似的組織，但兩者還是有本質的區別。中國的傳統社會中，政府的官方機構至多到達縣一級，縣之下就沒有正式的官方政權了。中國的基層社會是建立在宗族家規的基礎之上，更多的是一種自治，某種程度上可以說是西方的“市民社會”，但又并不相同，現代社會的NGO組織是社會大眾保障權利，防范政府的社會力量。當前我國NGO的發展不順利，困境重重就是因為我國關于NGO的社會文化基礎薄弱。在近代的革命與社會變遷中，中國的基層社會受到了沖擊甚至遭到破壞，失去了社會組織發展的一個均衡生態，因此當前我國正在努力建設公民社會。這在客觀上也凸顯了我國NGO發展的困境。

（三）NGO的自身缺陷限制發展。盡管外部環境的障礙造成了NGO發展的困境，但其自身缺陷也是限制發展的重要因素。（1）在資金問題上，目前我國大多數基金會都承認自身面臨著嚴重的生存與發展問題，可想而知，另外的NGO的處境就更加艱難。有些NGO連最基本的運行資金都沒有，只能苦苦支撐，但卻難以做一些實質性的活動。同時，政府對NGO的資金支持也是杯水車薪，一方面政府財政收支中并沒有對NGO的傾向性政策；另一方面從NGO的特征來看政府更希望NGO能夠做到自給自足真正獨立于政府之外，而且在我國接受政府資金支持的NGO往往失掉了非政府性的特征，掣肘于政府；（2）在社會公信力上，我國NGO也存在嚴重的危機。NGO的資金來源主要是社會捐助與提供公共服務的營利性收入，但由于我國大多數NGO缺乏社會公信力，存在嚴重的信任危機而導致社會大眾對NGO不認同，不會對其進行捐助；（3）NGO的內部管理不完善，大多數志愿者的專業能力不足。與國外NGO相比，我國NGO中的志愿者往往從事較低級的救援工作，其參與公共危機管理的制度創新不足，無論從資金方面還是專業化方面都具有嚴重的缺陷，而NGO的發展又需要適宜環境，“牽一發而動全身”，NGO在公共危機管理中“心有余而力不足”。

四、完善我國NGO公共危機管理職能的建議

（一）轉變政府治理理念，改善制度環境。傳統公共危機管理認為政府是應對和處置危機的唯一主體，在對待NGO參與危機應對的問題上往往持排斥態度，忽視NGO的獨立主體性。但現代公共危機管理無疑是需要多元主體參與的，政府僅僅是作為多元主體中的主導力量。隨著“小政府、大社會”理念的提出，政府在公共危機管理中要轉變傳統的治理理念，接受并認可多元主體參與的現實趨勢，協同NGO與社會大眾共同建立完善的公共危機協同治理系統。同時，政府要擔負職責，為NGO的發展改善當前的制度環境，建立健全相關的法律法規，改革傳統的雙重管理體制。我國NGO的法律制度不健全，經常出現政府對NGO的管理和監管存在過度的自主性，不是監管不力就是監管過度，給非政府組織的獨立性、積極性乃至生存性造成嚴重侵犯。鑒于我國NGO當前的發展水平，立法要更傾向于保護和扶持。重新審查現有的法律制度并根據現實情況改善和建立健全新的法律法規是當前促進我國NGO健康發展的必然選擇。另外，由于業務主管部門和登記管理機關雙重體制造成我國NGO準入的高門檻，使非政府組織的成立并獲得合法地位成為其不可避免的困難。我國現存的大量NGO都不具備合法的身份地位，要改變此現象，必須改革傳統的準入制度，降低NGO的準入限制。在公共危機管理過程中，政府要適度放權，確保讓社會的多元主體參與其中，避免公共危機管理的過度行政化，構建“小政府、大社會”的社會治理模式。

（二）弘揚社會志愿精神，營造誠信社會。在NGO與社會大眾之間的誠信建設方面，NGO確實沒有做出能夠真正讓公眾特別認可與信服的實質性活動，甚至做出了一些喪失社會公信力的丑聞。但是從目標建設角度講，我們希望建立一個雙方互信的關系，而這種誠信關系的建設是需要關系主體共同努力才能完成的。社會大眾必須給予NGO提高自身公信力的機會，而不是因為其錯誤而長期性排斥。一個良好的公民社會的建設需要社會中的主體履行符合社會公共利益的分內職責。當前社會公眾必須要明晰，指責NGO的丑聞與缺陷是一個問題，為營造誠信社會而做出支持NGO或諒解NGO的行為是另一個問題，如果社會輿論將兩個問題作為相互因果，必定導致問題的不能解決。所以，社會的責任就是形成弘揚志愿精神，營造誠信社會的輿論與氛圍，使更多的社會個體能夠投入到志愿活動中去，為NGO提供精神支持與人力資源支持。當前，我國社會在志愿精神的培養方面做的并不充分，甚至有一定程度的缺失，在新聞輿論方面盡管社會公眾可以看到一些高調慈善家或者機構和團體所組織的慈善活動，媒體也傳達出一種宣傳慈善的意識，但效果卻并不理想，高調的慈善家并沒有帶來想象中的志愿精神在社會上的普及，這其中的原因與高調慈善家是確實為慈善而慈善還是因為其他的目的（如社會名譽的追求等）是分不開的。志愿精神應該是大眾心中的應然狀態，而不是涉及到其他目的的功利心態。因此，要想在社會中培養出真正的志愿精神需要的不是高調的理論宣傳和少數慈善家的帶領，而是整個社會志愿文化的一種形成，這需要社會大眾的共同參與，以家庭為主體，言傳身教，讓志愿精神成為每個公民性格的一部分，這樣我們才能建設成功的誠信社會。

（三）完善NGO內部治理，提高專業化水平。內部治理不足是當前我國NGO發展困難的一大因素，作為社會組織其內部凝聚力過于分散，運行效率也較低。大多數能夠獲得合法身份的NGO往往在從事一些低級的活動，從實際情況來看，NGO所做的事情即便是處于組織之外的個體也是可以做到的，個體的作用被努力地轉移到組織中，并沒有真正體現組織的價值，這也是許多人認為NGO百無一用的原因。所以，NGO必須要轉變理念，認識到自身的真正職能，真正發揮出以組織為基礎的NGO的潛力。可以借鑒企業組織的管理經驗，改善自身的管理模式，讓NGO更具活力和營利性。NGO不以營利為目的，但并不代表不可以進行經營性的活動，經驗證明，以營利為目的的公司制組織結構是最具效率的組織模式和管理方式。如果NGO能夠通過提供公共服務來獲取自身運行的資金，而將社會捐助全部用于社會志愿服務，那么其社會公信力也會得到提升。同時，組織內志愿人員專業素質的提升特別需要被重視。社會中幾乎每個人都有志愿的想法，甚至其志愿精神非常迫切，但是NGO在吸收志愿者時不能只憑其對志愿活動的一腔熱血，NGO的會員必須要具有專業化的素質與技能，明確自身與國外NGO的差距，借鑒優秀的經驗，努力進行志愿創新，改變目前我國志愿人員只能做低級志愿活動的現狀。

主要參考文獻：

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