簡析新中國成立后我國體育政策評價體系

康 健

(北京體育大學管理學院,北京 100084)

簡析新中國成立后我國體育政策評價體系

康 健

(北京體育大學管理學院,北京 100084)

本文以新中國成立后體育政策的評價目的、評價主體、評價對象、評價標準、歷史背景和政策依據等為研究對象,研究我國體育政策評價體系歷史特點及現狀,即主要是依靠評價官員個體行為及一些易衡量的政策結果來實現對政策的評價,而關于體育政策及部門沒有明確的評價體系和制度。主要是以政策目標為依據的結果導向型評價,即考察政策結果是否符合預期政策目標,同時,也指出體系的時代性,即對舉國體制的相互作用和改革開放后對新環境的不適應性。針對此狀況提出健全評價對象、強化縱向評價主體和評價標準依托評價主體3點建議。

體育政策評價;金牌戰略

1 選題依據及研究對象

1.1 選題依據

現代評價起源于美國30年代的霍桑實驗,對政策的評價則始于史蒂芬用實驗設計法為美國總統羅斯福新政計劃成效所做的分析。政策評價是整個政策過程的重要組成部分。它制約著政策制定過程、政策執行過程和政策調整過程的功能發揮,影響政策系統的產出,是政策得以發揮效用,實現政策目標的重要保障。我國體育事業發展存在資源配置效率低、工作目標不明確、跨領域的社會互動缺位等問題,建立有效的體育政策評價體系,將有助于這些問題的解決。

1.2 研究對象

需要指出的是,本文的研究對象是針對新中國成立后我國體育政策的評價。但由于我國政策評價的結果導向性,評價對象基本為官員個體和政策結果,而政策制定、政策過程、效率效果、政策成本和政策影響等對象由于量化困難、指標體系不完善而一般被忽略。因此,本文中提及的針對體育公共政策的評價,實際上就是圍繞體育政策結果及相關個體的評價,而并非通常意義上的包含整個政策過程的政策評價。另外,針對公共政策評價,需要有明確界定。關于公共政策評價的定義,學界一直有不同的認識。美國公共政策學者斯圖亞特內格爾則認為,政策評價實則是對廣義政策執行過程的評價。而林水波、張世賢、朱志宏等認為,政策評價的核心應該是針對的政策結果是否與預期目標相一致,并展開錯誤修正。這里的政策結果,主要包括政策對目標事項、目標群體的計劃效果,及人們此后在其他事務的行為、態度方面的變化。依據我國針對體育公共政策領域的評價的現狀,本文將采用最后一種定義,即林水波等人“將政策評價視為評判政策結果是否與預期目標相一致”的觀點作為政策評價研究的范圍界定。

2 政策評價概況

對公共政策系統而有計劃地評價,是史蒂芬分析美國前總統富蘭克林·羅斯福“新政”的效果。在中國的政策領域,有意識地進行績效評價是在20世紀80年代。在改革開放和國民經濟目標統一部署的大背景下,地區生產總值成為考核的主要內容,即中央政府推動,地方政府貫徹的“經濟目標責任制”。此后,政策評價領域逐步出現了普遍認同的評價原則和內容,如目標責任、社會評議和承諾監察等。進入新世紀,評價原則和價值維度也有所豐富,涉及經濟維度、政治維度和文化維度等。但由于政策制定、政策執行、效率效果、政策成本和政策影響等評價對象量化困難和指標體系不完善,政策評價的對象基本為官員個體和政策結果。

3 體育行政階段及其績效特點

體育行政部門的績效評價并沒有跳出上述政策評價的發展的總趨勢。但在體育行政體制變遷的各個階段,針對體育部門的評價又呈現出一些自身的特點。而我國體育政策評價系統基本形態由體育制度決定。1949年以來,我國體育制度主要經歷了新民主主義體育向社會主義體育過渡時期、舉國體制建設形成期和舉國體制發展期。

3.1 新民主主義體育建設時期

1949年10月《全國體育工作者代表大會》開幕,會上關于《新民主主義的國民體育》要求,當時全國體育工作的主要內容便是建立適應新民主主義體育的體育管理機構和管理制度。1956年底,“三大改造”基本完成,體育工作面臨著新的任務,主要包括學校體育制度建立、發揮體育的政治功能和開展群眾性體育活動。如前文所述,這一時期體育行政部門的主要目標是構建完善的框架,以滿足群眾體育需求并發揮體育的政治功能。所以,評價主體是作為上級機關的中央政府政務院。評價依據主要是主體的主觀經驗,以及政策目標的完成情況。

3.2 舉國體制建設、形成期

“三大改造”完成到改革開放前,由于財政狀況不佳,針對體育的財政支持也隨之減少。在此局面下,體育行政部門只能將有限的資源集中在產出較高的工作領域。而競技體育的良好成績在困難時期又具有更強的政治作用。因此,更多的資源被分配到競技體育當中。這一時期,環境變化導致工作重心轉移,這也是形成和強化舉國體制的重要原因。而整個評價體系并未發生很大變化。評價主體是上級機關、黨政人事部門,評價指標依舊以政策目標為中心,主觀性很大,評價活動未能實現常規化、組織化。

3.3 舉國體制發展期

改革開放后,體育工作中群眾體育和競技體育的內容得以恢復。從內容上看,和體育相關的政策文件可劃分為群眾體育型和競技體育型2類。群眾體育型和競技體育型政策文件在這一時期都存在各自的特點。首先,競技體育型的政策文件數量更多,實施路徑也更加具體,目標更為明確,可評價性強,如1995年的《奧運爭光計劃》就明確表明了在進入新千年以前,教練員的輪訓人數、重點項目的輪訓人數和奧運項目運動員人數等;而群眾體育型政策文件缺少細則,宏觀目標較多,評價可行性差。其次,2類文件的評價、激勵機制存在差異。競技體育型政策文件中,明確規定了獎勵辦法,如《運動員突出貢獻津貼實施辦法》對不同成績的獎金激勵有明確規定;而群眾體育型政策文件的激勵形式多為榮譽型獎勵,并且評價標準也不明確,如《全國優秀社會體育指導員評選辦法》等,關于評定標準多為“在社會體育指導領域有突出貢獻”等主觀概念。這一時期,針對競技體育政策和群眾體育政策的評價狀況也表現出各自的特點。

競技體育政策方面,主要圍繞《奧運爭光計劃》的目標,通過機構和體制的變化來實現對過程和結果的監控,結果控制以運動成績作為官員評價標準;而過程控制則體現為省體育局大多設立了備戰奧運辦公室,以此作為信息協調和溝通的方式,從而確保過程評價和結果監控。但其作用主要在于信息的傳遞和部門協調,并沒有完全實現完整的評價,表現如下。首先,備戰辦公室的工作目的在于協調地方備戰與體育總局的工作安排。并非對地方體育局的工作內容進行評價,而只是信息傳遞,包括向國家隊、項目中心進行工作匯報和信息傳遞。協調溝通是這類組織的主要功能,而評價監督只是其工作內容的副產品;其次,缺乏評價信息反饋。奧運備戰辦公室的主要職能是信息傳遞和上下級協調,如地方在訓練方面存在的技術瓶頸、設備短缺等問題,會通過備戰辦公室反饋到體育總局或項目中心。其信息傳遞路徑如圖1。而這個過程就不同于傳統的評價信息路徑。傳統的評價信息路徑中,評價主體依據既有的評價目標收集整理評價對象的信息,在對信息內容整理歸納后依據評價標準得出評價結論,并反饋給評價對象,以作為其今后工作的參考和依據。由于評價目的的不明確和評價反饋的缺乏,奧運備戰辦公室很難稱其是一個真正的評價監督機構,只是由于其工作職能的主要內容包括上下級間信息的傳達及協調,因此具有一定評價監督的外部效果。

圖1 信息傳遞路徑

群眾體育政策方面,北京奧運會后,真正在政策層面上有了對群眾體育工作的明確要求和監督機制。在國務院頒發的《全民健身計劃(2011—2015)》中清楚地表明,縣處級別之上的體育行政部門要與相關部門合作,對《全民健身實施計劃》和《全民健身計劃(2011—2015)》的落實過程實行檢查監督,對落實結果開展全面評價,并向本級政府提交評估報告。而地方政府要重點關注全民健身工作,根據報告改進全民健身工作中的問題。評價主體明確為上級體育部門和同級地方政府,而針對群眾體育工作的特點,評價對象落實到了縣處級以下部門對《全民健身計劃》的落實情況。目標更為明確,包括每周鍛煉3次,每次不少于30min的人數比例、達到《國家學生體質健康標準》中優秀標準的人數比例、人均體育場地面積等。但是,針對評價目標,合適的評價方法和衡量標準并沒有被明確提出,實施評價的成本較高,可行性依舊不高。這一時期,真正對體育的評價機制中,無論是縱向上體育系統的上級機關依據的《奧運爭光計劃》中任務指標的明確性,還是橫向上同級政府考慮短時期內的綜合效應及評價可行性,評價主體都將競技體育視作最重要的評價目標。

4 建 議

4.1 健全評價對象

由于我國政策評價的結果導向性,評價對象基本為官員個體和政策結果,而政策制定、政策過程、效率效果、政策成本和政策影響等對象由于量化困難、指標體系不完善而一般被忽略。而事實上,針對政策制定和政策執行的評價能夠使評價反饋更加有效。

4.2 強化縱向評價主體

目前,評價主體一直都是同級行政部門,如針對市級體育局的評價就是由市人民政府完成的。而上級機關,即省體育局僅與市體育局存在業務指導、業務合作的關系。關于評價主體,有學者主張擴展評價主體范圍,使權力機關、政府機關、社會組織和民眾等都參與其中。但事實上,針對此提法的法律準備、政治準備和社會群眾準備都不足。提升縱向上級機關在評價主體中的作用,是以維持政府系統評價主體地位為前提的,法律基礎相對完善,可行性強。上級體育行政部門作為評價主體,將有效加強評價的專業化水平,同時,對評價標準的應用將更加靈活,評價也會更加全面并更接近真實情況。

4.3 評價標準依托評價主體，破除“唯數字”論

評價標準上要破除“唯數字”論,因為一些衡量內容難以用數字體現,而且片面追求量化會導致評價客體的一些偏離行為,也不利于強化評價主體的責任意識。因此,這就對評價主體的專業化水平和“工匠”精神提出了更高的要求。

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G812.0

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10.3969/j.issn.1674-151x.2017.01.071

投稿日期：2016-10-21

康健(1991—),在讀碩士研究生。研究方向：體育管理。