基于政府審計融合內部審計成果的陜西省審計全覆蓋工作機制構建

劉寧博

基于政府審計融合內部審計成果的陜西省審計全覆蓋工作機制構建

劉寧博

對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，國家審計機關應當科學統籌內部審計資源，合理利用內部審計成果，建立以各級政府審計機關國家審計為主導、各級政府行政主管部門內部審計為輔助、國有企、事業單位、金融機構、社會團體、其他組織內部審計為主體的審計全覆蓋工作機制。搭建“互聯網＋”背景下政府審計融合內部審計成果的信息公開數字化平臺，根據適當的標準對內部審計工作過程及結果的質量進行客觀評價后，在按照政府行政職能體系設置的分行業系統子模塊中公開內部審計成果。以陜西省教育系統為例，對陜西省政府“十三五”期間全面實現審計全覆蓋進行實證分析。

政府審計；融合；內部審計；成果；全覆蓋；工作機制

一、導言

2013年12月，國家審計署審計長劉家義在全國審計工作會議上系統闡述了審計監督全覆蓋的深刻內涵，為全面認識和理解審計監督全覆蓋指明了方向。2014年10月，中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計監督全覆蓋。同月，國務院印發了《關于加強審計工作的意見》明確提出實現審計監督全覆蓋，切實維護經濟秩序和促進廉政建設，促進國家治理現代化和國民經濟健康發展。2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》，對依法全面履行審計監督職責，深入推進審計全覆蓋，健全完善審計工作機制，統籌整合審計資源，創新審計組織方式和技術方法，提高審計能力和效率，充分發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用，更好服務決戰決勝全面小康提出了總體要求。

實現審計全覆蓋，就要做到審計領域、審計對象、審計時間和過程全覆蓋，著力構建起橫向到邊、縱向到底，全方位、寬領域、多維度、立體式的審計監督全覆蓋體系。重點是要統籌協調各種審計力量，整合各類審計資源，創新審計工作機制，發揮政府審計、內部審計以及社會審計的監督合力和互補優勢。為了解決審計全覆蓋背景下審計資源相對有限與國家審計任務不斷加重之間的深刻矛盾，更加合理、科學、高效的配置審計資源，政府審計不但要實施自身的改革創新，而且更應善于借助全社會各種審計力量，充分利用內部審計資源和高質量成果，實現審計全覆蓋目標必然會事半功倍。

二、建立政府審計融合內部審計成果的審計全覆蓋工作機制

1.政府審計體制改革的法制基礎與內部審計雙重管理的現實條件。

我國現行《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）第九條規定：地方各級審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責并報告工作，審計業務以上級審計機關領導為主。這就是我國政府審計的“雙重管理”體制。為了更進一步提升政府審計的獨立性和統籌力，國家對政府審計體制機制也在不斷地進行深化改革。中共中央《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：要完善審計制度，加強審計部門垂直管理，強化上級審計機關與下級審計機關的領導，探索省以下地方審計機關人財物統一管理。目前我國已在部分省份試點實行省以下垂直管理制度，加強審計資源統籌整合。

《審計法》第二十九條還規定：依法屬于審計機關審計監督對象的單位，應當按照國家有關規定建立健全內部審計制度，其內部審計工作應當接受審計機關的業務指導和監督。根據《審計署關于內部審計工作的規定》等行政法規，我國基層審計機關接受本級人民政府和上一級審計機關“雙重”領導，業務上以上級審計機關指導為主。教育部《教育系統內部審計工作規定》也明確：國家審計機關、上級內部審計機構的審計結果和經測評后的社會審計組織的審計結果，可以作為教育系統內部審計的工作依據。

綜上，伴隨著我國全面深化國家審計和內部審計法律制度綜合改革，政府審計統籌配置審計資源，共享利用各級組織內部審計成果已經具備了一定的法制基礎和客觀條件，在審計全覆蓋工作實踐中是可行的。

2.政府審計融合內部審計成果的審計全覆蓋工作機制。

要對國家審計范圍內的公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實施審計全覆蓋，主要有三種審計主體，即各級審計機關國家審計，各級行政主管部門內部審計，以及國有企事業單位、國有金融機構、社會團體、其他組織內部審計，可建立以各級政府審計機關國家審計為主導的審計全覆蓋工作機制（見圖1）。其中，各級審計機關國家審計為主導，根據自身職責權限、上級機關安排確定年度審計全覆蓋工作重點，統籌各級內部審計機構共同完成審計任務。各級行政主管部門內部審計機構按照本級政府的整體審計工作部署開展審計項目，尤其是對下屬單位領導干部履行經濟責任的情況進行審計，將審計結果報送審計機關指定的統一信息平臺，發揮有力輔助作用。國有企事業單位、國有金融機構、社會團體、其他組織作為國民經濟的“小細胞”，其內部審計機構作為審計實施主體，能夠深入到國家公共資金、國有資產、國有資源等審計對象的方方面面，審計項目成果質量經各級國家審計機關評價和測試后，上傳到統一的政府審計信息公開平臺，逐步推進真正實現全過程多領域各期間審計監督全覆蓋的目標。

圖 1公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況審計全覆蓋工作機制

三、政府審計融合內部審計成果的審計全覆蓋工作機制實現路徑

1.國家審計機關對內部審計成果的質量評價。

在融合內部審計成果之前，國家審計機關要根據適當的標準對內部審計工作過程及結果的質量進行客觀評價，有效保證審計成果質量，合理利用內部審計成果。可根據中國內部審計協會發布的《內部審計基本準則》、《內部審計具體準則》，尤其是2014年1月1日起施行的第2306號內部審計質量控制準則的規定，重點關注：內部審計機構和人員的獨立性與客觀性；內部審計人員的專業勝任能力、職業謹慎性；內部審計機構的信譽；內部審計所采用審計程序及方法的適當性、所采用審計依據的有效性、所獲取審計證據的相關性、可靠性和充分性等方面內容。同時應當充分考慮內部審計與政府審計的差異，可采用審核、觀察、詢問等常用方法，以及與有關方面進行溝通、協調的方法。內部審計工作質量和成果經國家審計機關評價后，可以融入政府審計信息公開數字化平臺。

2.構建“互聯網＋”背景下政府審計融合內部審計成果的信息公開數字化平臺。

建立起審計全覆蓋工作機制后，應結合我國國家審計機構和政府審計工作的現狀、特點和要求，搭建審計成果信息整合載體，即在現有政府審計信息公開平臺的基礎上，構建“互聯網＋”背景下的政府審計融合內部審計成果的信息公開數字化平臺。根據國家行政管理機關的職能和審計全覆蓋工作的要求，可以先進行試點，選擇一些掌握較多資源和較大權力的各級政府關鍵部門（系統）、社會公眾普通關注的熱點領域、關系國計民生的重點行業（單位）的內部審計成果整合到政府審計信息公開數字化平臺，設置各自獨立的板塊，比如：財政系統、能源國土資源系統、人力資源社會保障系統、教育系統、科技系統、工業信息系統、環境保護系統、金融系統、民政系統、住房城鄉建設系統、食品藥品監督系統以及其他系統。隨著數字化平臺的不斷完善和拓展，可根據審計全覆蓋工作的更深層次需求，進一步擴大融合更多行業、系統、地區的相關內部審計成果，大力促進公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況審計全覆蓋。

四、基于政府審計融合內部審計成果的陜西省教育系統審計全覆蓋實證分析

陜西省政府已經確定了全省推進審計全覆蓋工作的目標和任務，要求確保在“十三五”期間實現陜西省行政區域內審計監督全覆蓋。2016年9月，陜西省審計廳據此制定了《2016年至2020年審計全覆蓋實施方案》：圍繞省重大政策落實，省委、省政府工作中心，服務改革發展大局，從審計財政財務收支的真實性、合法性、效益性入手，對涉及到的政策落實跟蹤審計、財政審計、金融審計、企業審計、民生審計、資源環保審計、經濟責任審計、政府投資項目審計、涉外審計，按照科學規劃、統籌安排、分類實施的要求，區別不同審計對象，分類確定審計重點和審計頻次。要求大力創新審計組織管理，全面推進數字化審計方式，著力加強審計隊伍建設，確保實現有重點、有步驟、有深度、有成效的審計全覆蓋，更好地發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用。

對于教育系統內部審計，教育部《教育系統內部審計工作規定》要求：教育系統內部審計機構同時接受國家審計機關和上級主管部門內部審計的指導和監督。根據陜西省相關規定，省教育廳內部審計機構負責指導和檢查全省教育系統內部審計工作，并對省屬省管高等學校和省教育廳直屬直管單位實施內部審計。各市、縣（區）教育行政部門內部審計機構負責指導和檢查本地區教育系統內部審計工作，并對本部門所屬單位實施內部審計，在審計過程中要求嚴格執行內部審計質量控制準則，保證審計質量，提高審計效率。省教育系統內部審計可以利用國家審計機關、上級教育系統內部審計機構和社會審計組織的審計結果，內部審計結果經本部門、本單位主要負責人批準同意后，可提供給有關部門。省教育系統基本建設工程項目接受國家各級審計機關的監督，國家審計機關已審計過的項目，各級教育行政主管部門可以利用其審計結果，一般不重復安排審計。上級內部審計機構安排的審計項目，下級內部審計機構不再審計，審計成果可以按序享用。

在此基礎上，陜西省國家審計機關應推進省教育系統建立以省級國家審計機關政府審計為主導、省、市、區（縣）教育行政主管部門內部審計為輔助、省屬省管普通高等院校、成人高校、中等職業學校、省教育廳直屬直管事業單位、民辦院校以及其它學校和教育機構內部審計為主體的全省教育系統審計全覆蓋工作機制。對省教育系統內部審計成果進行科學合理的質量評價后，將內部審計成果融入政府審計信息公開數字化平臺教育系統子模塊，必定能夠大力促進陜西省教育系統審計監督全覆蓋工作。

［1］劉家義.在全國審計工作會議上的講話［N］.中國審計報，2013－12.

［2］李厚喜.推動國家審計監督全覆蓋的思路與建議

［J］.審計月刊，2014，（2）.

（作者單位：西安理工大學）