基于輕微違規(guī)行為積分管理的外匯管理風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式探析

肖 柳 陳文良

基于輕微違規(guī)行為積分管理的外匯管理風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式探析

肖 柳 陳文良

隨著外匯管理體制改革的逐步推進(jìn)，外匯管理職能和管理方式已發(fā)生深刻變化，相應(yīng)對(duì)外匯風(fēng)險(xiǎn)防控提出了新的要求。近年來，外匯管理部門大力推行風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)確定審計(jì)內(nèi)容，配置審計(jì)資源，有效防控外匯風(fēng)險(xiǎn)和提高審計(jì)成效。本文嘗試探索基于輕微違規(guī)行為積分管理的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式，為提高基層外匯管理部門風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的可操作性提供參考。

風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向；外匯管理；積分管理

隨著外匯管理體制改革的逐步推進(jìn)，外匯管理職能和管理方式已發(fā)生深刻變化，相應(yīng)對(duì)外匯風(fēng)險(xiǎn)防控提出了新的要求。近年來，外匯管理部門大力推行風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)確定審計(jì)內(nèi)容，配置審計(jì)資源，有效防控外匯風(fēng)險(xiǎn)和提高審計(jì)成效。本文嘗試探索基于輕微違規(guī)行為積分管理的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式，為提高基層外匯管理部門風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的可操作性提供參考。

一、外匯管理部門開展風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的現(xiàn)實(shí)意義

外匯管理部門開展風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，在審計(jì)全過程中自始至終都要關(guān)注外匯管理部門的崗位風(fēng)險(xiǎn)、廉政風(fēng)險(xiǎn)和科技風(fēng)險(xiǎn)等,并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)度選擇項(xiàng)目,以降低風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向進(jìn)行內(nèi)部控制，進(jìn)而進(jìn)行監(jiān)督檢查和評(píng)價(jià)，最后提出意見和建議。

（一）有助于完善外匯管理內(nèi)部控制。一是提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力。實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)后，基層外匯管理工作人員對(duì)本崗位的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)更加熟悉和明確，崗位風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力得到提高，防范意識(shí)得到增強(qiáng)。二是加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)。實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，可以促使基層外匯管理部門進(jìn)一步健全內(nèi)控制度，較為系統(tǒng)地建立全局性的涉嫌違反外匯管理行為案件（線索）移交制度、外匯業(yè)務(wù)檔案管理辦法等制度，能夠根據(jù)總局新的制度及時(shí)修訂業(yè)務(wù)操作規(guī)程，使內(nèi)控制度與實(shí)際業(yè)務(wù)操作一致性增強(qiáng)。三是內(nèi)控制度執(zhí)行環(huán)節(jié)更加到位。如，短期休假工作交接、印章及重要空白憑證管理、執(zhí)法證管理、規(guī)范性文件管理等制度執(zhí)行更加有序規(guī)范，審批權(quán)限、業(yè)務(wù)權(quán)限濫用的風(fēng)險(xiǎn)明顯降低，責(zé)任更加明晰。

（二）有效降低簡政放權(quán)環(huán)境下依法行政風(fēng)險(xiǎn)。一是有效降低崗位行政審批風(fēng)險(xiǎn)。隨著國家依法治國的全面推進(jìn)以及外匯管理簡政放權(quán)的不斷深入，對(duì)外匯管理行政審批的要求越來越高。在風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)下，基層外匯局及時(shí)根據(jù)行政審批工作要求制定審查細(xì)則和服務(wù)指南，同時(shí)對(duì)外公開并回收《申請人滿意度評(píng)價(jià)表》，在行政審批留存檔案的完整性和準(zhǔn)確性方面更為嚴(yán)格規(guī)范。二是有效降低外匯檢查行政復(fù)議風(fēng)險(xiǎn)。在現(xiàn)今社會(huì)個(gè)人和企業(yè)等機(jī)構(gòu)法律意識(shí)不斷增強(qiáng)的情況下，外匯檢查行政執(zhí)法稍有疏漏非常容易招致當(dāng)事人的行政復(fù)議。在實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)后，外匯案件處理程序和后續(xù)落實(shí)更加到位，行政執(zhí)法基礎(chǔ)工作更加規(guī)范，檢查程序和檔案管理的規(guī)范性完整性增強(qiáng)，大大降低了外匯檢查人員的崗位風(fēng)險(xiǎn)和行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

（三）有助于維護(hù)國際收支平衡。外匯局作為政府外匯管理職能部門，承擔(dān)著維護(hù)外匯市場秩序，促進(jìn)國際收支平衡的重要職責(zé)。當(dāng)前，在為企業(yè)提供貿(mào)易投資便利化、為轄區(qū)擴(kuò)大資金流入的同時(shí)，伴隨著跨境資金異常流動(dòng)特別是資本流出帶來的沖擊，跨境資本凈流出風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)，外匯管理部門防風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)預(yù)期的任務(wù)相當(dāng)艱巨。風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的應(yīng)用，有利于穩(wěn)妥有序地推進(jìn)外匯管理重點(diǎn)領(lǐng)域改革，提高貿(mào)易投資便利化和監(jiān)管的有效性；有利于引導(dǎo)轄內(nèi)銀行、涉匯企業(yè)合規(guī)經(jīng)營，合理進(jìn)行跨境資金流動(dòng)，推動(dòng)地方涉外經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，營造和諧的金融生態(tài)環(huán)境。

二、基層外匯管理部門開展風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的難點(diǎn)

風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的重點(diǎn)和核心在于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。目前，風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)理論已日趨完善，但基層外匯管理部門在開展風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的具體操作中仍存在一些難點(diǎn)。

（一）信息數(shù)據(jù)收集受到限制。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息需要?dú)v史數(shù)據(jù)作為支撐，目前尚沒有統(tǒng)一的渠道來進(jìn)行系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)收集，零散片面的信息在一定程度上影響判斷標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確把握。再加上基層外匯局開展審計(jì)項(xiàng)目的時(shí)間安排普遍較短，難于對(duì)被審計(jì)對(duì)象在審計(jì)期內(nèi)的各種重要信息進(jìn)行全面了解和掌握，給風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的實(shí)施帶來不利影響。

（二）風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估難于科學(xué)規(guī)范。實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，評(píng)估、確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，一般都需要有一個(gè)評(píng)估和確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)以及負(fù)責(zé)評(píng)估的組織機(jī)構(gòu)，組織機(jī)構(gòu)人員的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、能力等因素對(duì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估的確定有著重要影響。目前，基層外匯局內(nèi)審工作人員在會(huì)計(jì)、審計(jì)以及風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力尚有欠缺，難于科學(xué)規(guī)范地評(píng)估和確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，制約了風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)工作的有效開展。

三、輕微違規(guī)行為積分管理內(nèi)部審計(jì)的思路

（一）積分管理內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。輕微違規(guī)行為的積分分值，由基層外匯局根據(jù)問題嚴(yán)重和風(fēng)險(xiǎn)影響程度在1～6分之間進(jìn)行確定。發(fā)現(xiàn)工作人員輕微違規(guī)行為的，應(yīng)按照下表進(jìn)行積分。積分年度為每年的1月1日至12月31日。每個(gè)積分年度，積分從零分起算。一次發(fā)現(xiàn)同一工作人員數(shù)個(gè)不同輕微違規(guī)行為的，分別進(jìn)行積分后累計(jì)計(jì)算。

外匯管理輕微違規(guī)行為積分標(biāo)準(zhǔn)

（二）積分管理內(nèi)部審計(jì)程序。一是基層外匯局成立輕微違規(guī)行為積分管理領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)積分管理工作的組織協(xié)調(diào)及監(jiān)督管理，包括收集與審核《輕微違規(guī)行為積分記錄單》、登記積分臺(tái)賬、對(duì)各部門積分工作的監(jiān)督檢查及受理復(fù)議等。對(duì)及時(shí)有效制止、舉報(bào)違規(guī)行為，堵截案件、化解風(fēng)險(xiǎn)、避免財(cái)產(chǎn)損失的或有其他立功表現(xiàn)的工作人員，如果當(dāng)年有積分，經(jīng)單位積分管理領(lǐng)導(dǎo)小組審議，可減輕或免除積分處理。二是基層外匯局開展業(yè)務(wù)檢查中發(fā)現(xiàn)工作人員的輕微違規(guī)行為，由組織該項(xiàng)檢查的部門按照以下程序進(jìn)行積分：填寫《輕微違規(guī)行為積分記錄單》；與當(dāng)事人核對(duì)違規(guī)事實(shí)并由當(dāng)事人簽字確認(rèn)；將《輕微違規(guī)行為積分記錄單》在現(xiàn)場檢查結(jié)束后 15個(gè)工作日內(nèi)報(bào)積分管理領(lǐng)導(dǎo)小組；積分管理領(lǐng)導(dǎo)小組審核《輕微違規(guī)行為積分記錄單》并做好登記。三是對(duì)外部審計(jì)與檢查、上級(jí)外匯局對(duì)基層外匯局開展的各項(xiàng)檢查、局領(lǐng)導(dǎo)日常檢查監(jiān)督等各種檢查中發(fā)現(xiàn)的輕微違規(guī)行為，均應(yīng)進(jìn)行積分。當(dāng)事人對(duì)積分有異議的，可自本人在《輕微違規(guī)行為積分記錄單》簽字確認(rèn)之日起5個(gè)工作日內(nèi)，向本局積分管理領(lǐng)導(dǎo)小組申請復(fù)議。積分管理領(lǐng)導(dǎo)小組自受理之日起5個(gè)工作日內(nèi)作出復(fù)議決定，復(fù)議決定為最后決定。

（三）積分管理內(nèi)部審計(jì)結(jié)果運(yùn)用。基層外匯局積分管理領(lǐng)導(dǎo)小組于每年 6月、12月，對(duì)本局工作人員的積分情況通報(bào)一次。在一個(gè)積分年度內(nèi)，積分達(dá)到 20分的，給予通報(bào)批評(píng)；積分達(dá)到24分的，責(zé)令本人停職檢查，并給予調(diào)整崗位、待崗培訓(xùn)等處理。積分情況應(yīng)作為干部選拔任用及工作人員評(píng)先評(píng)優(yōu)的重要依據(jù)。積分達(dá)到 20分的，取消當(dāng)年評(píng)先評(píng)優(yōu)資格。對(duì)被積分人，應(yīng)當(dāng)減發(fā)其績效工資。減發(fā)績效數(shù)額＝每1分對(duì)應(yīng)減發(fā)績效工資的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)×積分?jǐn)?shù)。每1分對(duì)應(yīng)減發(fā)績效工資的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，由單位在一定范圍內(nèi)確定。每年12月底，積分管理領(lǐng)導(dǎo)小組匯總統(tǒng)計(jì)本單位工作人員積分情況，填寫《處罰通知書》交單位人事部門減發(fā)被積分人績效工資。對(duì)工作人員積分實(shí)行經(jīng)濟(jì)處罰后，積分管理領(lǐng)導(dǎo)小組將全年經(jīng)濟(jì)處罰人次、總金額等數(shù)據(jù)提供至單位內(nèi)審部門，并報(bào)上級(jí)內(nèi)審部門。

四、相關(guān)建議

（一）界定重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提高審計(jì)針對(duì)性。根據(jù)外匯業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的高低來確定審計(jì)的范圍、內(nèi)容和重點(diǎn)，如國際收支方面將結(jié)售匯業(yè)務(wù)準(zhǔn)入與退出、人民幣與外幣衍生產(chǎn)品業(yè)務(wù)準(zhǔn)入與退出等列為風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；貨物貿(mào)易管理方面將名錄登記注銷、企業(yè)分類管理及風(fēng)險(xiǎn)提示函等列為風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；資本項(xiàng)目管理方面將外債登記注銷、跨境資本異常流動(dòng)等列為風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；外匯檢查方面將執(zhí)法證管理、行政執(zhí)法基礎(chǔ)工作規(guī)范性等列為風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。確立上述風(fēng)險(xiǎn)涉及因素和人員，提高風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的目的性。

（二）有效利用審計(jì)資源，提高審計(jì)的效率和效果。緊緊圍繞外匯管理中心工作如維護(hù)轄區(qū)國際收支平衡工作，定期開展跨境資金流動(dòng)績效評(píng)價(jià)，科學(xué)合理配置和利用有限的審計(jì)資源，將資源用在高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域如依法行政環(huán)節(jié)和薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行方面開展監(jiān)督檢查，提高內(nèi)審工作的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。

（三）規(guī)范行政執(zhí)法工作。強(qiáng)化行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，以發(fā)文形式成立由基層外匯局主管領(lǐng)導(dǎo)為主任，外匯管理科負(fù)責(zé)人、法律事務(wù)部門負(fù)責(zé)人、檢查人員組成的案件審議（行政復(fù)議）委員會(huì)，完善并嚴(yán)格執(zhí)行基層外匯局《外匯檢查工作制度》、《專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法實(shí)施細(xì)則》等制度，確保外匯行政執(zhí)法的依法合規(guī)。

（四）規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的行使。建立外匯違法案件內(nèi)部集體會(huì)審復(fù)審制度，明確一般案件的行政處罰種類和幅度應(yīng)通過集體討論決定，特殊情況需通過案件審議委員會(huì)討論決定甚至報(bào)請上級(jí)外匯局批準(zhǔn)，并對(duì)案件處理時(shí)限等問題予以明確，保障公正、合理行使行政處罰自由裁量權(quán)；同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)自由裁量權(quán)行使的監(jiān)督控制，通過內(nèi)部對(duì)自身執(zhí)法工作質(zhì)量的檢查，依法對(duì)具體行政行為的合法性、合理性進(jìn)行審查，以實(shí)現(xiàn)對(duì)自由裁量行為的有效控制，并建立自由裁量權(quán)過錯(cuò)責(zé)任追究制度。

（五）加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)培訓(xùn)，提高審計(jì)人員素質(zhì)。一是加強(qiáng)審計(jì)專業(yè)培訓(xùn)。在充實(shí)基層外匯局業(yè)務(wù)人員的基礎(chǔ)上，以風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向思維加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)人員審計(jì)理論的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，定期安排人員輪崗、參加內(nèi)控檢查和專項(xiàng)審計(jì)，切實(shí)提高其審計(jì)素質(zhì)。同時(shí)要求基層外匯局人員特別是審計(jì)人員加強(qiáng)縱向與上級(jí)外匯審計(jì)部門的溝通，橫向與各業(yè)務(wù)崗位內(nèi)部溝通，切實(shí)提高基層外匯局內(nèi)部審計(jì)水平。二是嚴(yán)格落實(shí)“一崗雙責(zé)”，加強(qiáng)審計(jì)干部思想政治、職業(yè)道德和黨風(fēng)廉政教育，筑牢思想防線，提高拒腐防變意識(shí)。進(jìn)一步改進(jìn)工作作風(fēng)，認(rèn)真執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定。三是加大員工學(xué)習(xí)力度。編制《基層外匯局外匯管理制度匯編》，實(shí)現(xiàn)員工人手一冊，便于日常學(xué)習(xí)和查找應(yīng)用；每月組織員工集中學(xué)習(xí)有關(guān)規(guī)章制度、新政策新業(yè)務(wù)等知識(shí)，提高業(yè)務(wù)水平和制度執(zhí)行力；積極派員參加上級(jí)外匯局組織的外匯檢查依法行政、事中事后監(jiān)測分析等培訓(xùn)，提高依法行政和外匯監(jiān)管水平。

［1］葉陳剛，孔慧平.現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)應(yīng)用探析［J］.中國注冊會(huì)計(jì)師，2008，（5）.

［2］施忠民.基于審計(jì)模式的風(fēng)險(xiǎn)模型與風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向探究［J］.中國管理信息化，2011，（13）.

［3］路勇.基層央行開展風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向內(nèi)部審計(jì)探析［J］.金融縱橫，2012，（12）.

［4］國家外匯管理局課題組.風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式在外匯管理領(lǐng)域的應(yīng)用與成效［J］.中國內(nèi)部審計(jì)，2014，（11）.

［5］中國人民銀行宜春市中心支行.中國人民銀行宜春市中心支行工作人員輕微違規(guī)行為積分管理辦法［Z］.2017.

（作者單位：中國人民銀行宜春市中心支行）