日本地方債發(fā)展?fàn)顩r及借鑒

孫姣

【摘要】日本地方債發(fā)型數(shù)量巨大，占GDP比重較高，并且依存比重逐年上升，受2007年美國次貸危機(jī)的影響，我國中央政府實(shí)施積極的財政政策，2009年批準(zhǔn)地方政府發(fā)現(xiàn)2000億地方債，日本作為地方債發(fā)行的發(fā)達(dá)國家，其地方債管理制度的變革，為我國地方債發(fā)展提供了借鑒和經(jīng)驗(yàn)。

【關(guān)鍵詞】日本；地方債；改革；借鑒

一、日本地方債管理制度改革

日本發(fā)行地方債歷史由來已久，其主要是中央政府主導(dǎo)，從而降低了債務(wù)風(fēng)險，但償還方式，加重了政府的負(fù)擔(dān)，正是因?yàn)槠湓谥贫壬系木窒扌裕毡镜胤絺贫仍?0世紀(jì)末開始發(fā)生變革。

（一）發(fā)行FILP債券

2000年，日本國會99號法令規(guī)定對以“日本財政投資和貸款計劃項(xiàng)目（FILP）”為代表的日本財政投融資體系實(shí)行重大改革。其主要由FILP的管理運(yùn)作機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目情況和要求，發(fā)行FILP債券從金融市場上籌資，將所獲得的資金向地方政府提供貸款，其主要用以維護(hù)現(xiàn)已運(yùn)行中的貸款的資金流不至中斷，并防止對金融市場產(chǎn)生較大沖擊。

（二）增加臨時財政對策債

2001年，明確了由中央財政償債的部分為“交付稅一般會計附加”，由地方財政償債的部分為“臨時財政對策債”。“臨時財政對策債”的募集資金可以作為地方政府的經(jīng)常性開支使用，其本息償還將以地方交付稅為擔(dān)保。

（三）增強(qiáng)JFM股本

地方公共團(tuán)體金融機(jī)構(gòu)（JFM）在金融市場發(fā)行本、外幣債券，將獲得的資金借給地方政府。JFM是日本政府在1957年設(shè)立的政策性金融機(jī)構(gòu)，日本政府提供資本金，其發(fā)行的債券也獲得中央政府明確擔(dān)保，主要是負(fù)責(zé)向日本地方政府及其企業(yè)提供資金支持。

（四）推動多元化債券融資

2007，日本地方債的發(fā)行方式發(fā)生變革，所有自治體的公募債發(fā)行都由“統(tǒng)一條件的交涉方式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皞€別條件的交涉方式”，地方債的發(fā)行開始能夠真正反映自治體的財力狀況和債券市場的實(shí)際需要。目前，日本地方債主要為公開發(fā)行債券，即地方政府憑借自身信用狀況在公開市場上發(fā)行債券進(jìn)行融資，隨著改革的推進(jìn)，根據(jù)發(fā)行人不同還可以將地方政府債券進(jìn)一步劃分普通地方政府債券、地方政府聯(lián)合債券和市民債券。

（五）對地方公募債評級

2008年，地方公募債在日本陸續(xù)采用信用評級。2012年度，發(fā)行市場公募債的52個日本地方政府中，有一半地方政府進(jìn)行了信用評級，主要采取對各地方政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、稅收能力和財政健康狀況的比較，對地方政府的信用評級采取了適當(dāng)差別化的做法。

（六）加強(qiáng)稅收減免優(yōu)惠

在日本，除國債外，其他證券須通過日本證券保管中心的“日本中央證券保管和記賬式傳輸系統(tǒng)”（JASDEC）登記。如果通過JASDEC作為直接參與者持有地方政府債券，非居民投資者可享受免稅。另外，享受日本國家債券免稅的實(shí)體也同樣享受當(dāng)?shù)卣畟舛悺?/p>

（七）引入財政健全化制度

2007年，日本出臺《地方公共團(tuán)體財政健全化法案》，自2009年起廢止了“財政再建制度”，引入了“財政健全化制度”，旨在能夠早期診斷地方財政及公營企業(yè)的經(jīng)營狀況和存在的問題，并采取措施。如果“財政健全化”分指標(biāo)如果超過“早期健全化”標(biāo)準(zhǔn)，需要地方政府制定“財政健全化計劃”，實(shí)行外部監(jiān)察；如果超過“財政再生”標(biāo)準(zhǔn)，將被指定為“財政再生團(tuán)體”，需要地方政府制定“財政再生計劃”。

二、對中國地方債管理的啟示

2009年，我國在金融危機(jī)影響下，為擴(kuò)大財政支出，開始由財政部代理發(fā)行地方債，使得已經(jīng)停發(fā)16年的地方債再次引起人們的關(guān)注，同時2011年10月財政部正式印發(fā)《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，允許上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，開始向地方政府“自主發(fā)債”階段過度。2014年后，開始對城投債規(guī)范整治。考慮我國地方政府仍有較大規(guī)模的存量債務(wù)，且基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需求規(guī)模仍很大，地方政府再融資和新增融資的壓力較大，十分有必要采取多項(xiàng)措施，擴(kuò)展我國地方債市場的廣度和深度，構(gòu)建多層次地方政府債券市場，為“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險”創(chuàng)造條件。

目前，我國地方債、城投債存在一定問題。1.地方債無法區(qū)分不同地方政府的信用，定價也較為模糊。除自行發(fā)債試點(diǎn)地區(qū)外，大部分地方債仍由財政部統(tǒng)一代發(fā)的，地方債的信用等級仍接近于中央財政的信用；2.地方債和城投債定位不清晰。雖然城投債名義上是一種企業(yè)債，但實(shí)質(zhì)是“準(zhǔn)地方債”的性質(zhì)，城投企業(yè)部分收入來源來自于財政補(bǔ)貼，部分資產(chǎn)來自于政府的土地劃撥和國有資產(chǎn)注入；3.中央“代發(fā)”地方債券容易造成地方政府的債務(wù)約束，可能會導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)超額申報舉債數(shù)額的傾向，誘發(fā)道德風(fēng)險。

但中國與日本的不同之處在于，中國地區(qū)間差異較大，這會使中國不同地方政府債券利率分化或比日本大。總體來看，日本地方債管理制度對未來我國地方債管理有以下啟示。

（一）完善法律制度

應(yīng)該制定相關(guān)的法律法規(guī)，為地方債的運(yùn)行提供安全可靠的法律環(huán)境。要在實(shí)踐中不斷摸索出一套適合中國國情的地方債發(fā)行制度，制度的設(shè)計需包含計劃制定、債券審核、債券投向、債券發(fā)行、債券償還等內(nèi)容。

（二）明晰政府責(zé)任

雖然我國實(shí)施了分稅制，但中央和地方政府間的財權(quán)、事權(quán)劃分仍然比較模糊，導(dǎo)致地方政府償債意識淡薄。因此，我國應(yīng)該明確中央政府和地方政府事權(quán)與財權(quán)的具體劃分規(guī)則，逐漸讓中央政府淡出作為地方政府債務(wù)“兜底者”的角色。可借鑒日本地方債的發(fā)行經(jīng)驗(yàn)，通過稅源轉(zhuǎn)移等增強(qiáng)地方政府財力，并引入第三方信用評級機(jī)構(gòu)，讓地方債進(jìn)行市場化運(yùn)作，有效地切斷地方政府將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給中央政府的行為。

（三）政府核算中引入權(quán)責(zé)發(fā)生制

收付實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的現(xiàn)行政府會計的弊端和不足日益突出，它不能準(zhǔn)確地反映國有資產(chǎn)存量以及負(fù)債等信息，無法準(zhǔn)確反映地方財政的真實(shí)情況，不利于國家的宏觀管理。對此我國可先在基層政府會計核算中部分引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，對地方債務(wù)、資產(chǎn)存量等進(jìn)行必要的會計核算和統(tǒng)計，推動存量資產(chǎn)的合理流動。

（四）強(qiáng)化政府債務(wù)監(jiān)管

政府應(yīng)該控制好總量，建立一套可量化的指標(biāo)體系，對預(yù)算比例、債務(wù)總量額度、債務(wù)風(fēng)險預(yù)警信號等給出確定性的參考值，并制定動態(tài)的信息披露制度，增加透明度。

參考文獻(xiàn)：

[1]徐迎春.我國地方政府債券法律制度研究[D].延邊大學(xué)，2016

[2]常忠鈺.我國地方政府債務(wù)風(fēng)險管理研究[D].中央民族大學(xué)，2015endprint