光伏發電以保費補貼替代直接性財政補貼的探討

李嘉東北財經大學金融學院

光伏發電以保費補貼替代直接性財政補貼的探討

李嘉東北財經大學金融學院

一、引言

隨著近幾年國家對安裝使用光伏發電的大力補貼，我國光伏發電的裝機量呈現出快速增長態勢（見圖），這極大地促進了我國新能源發電技術的發展，也有利于改善我國的能源結構。2016年年底，國家能源局發布的《太陽能發展“十三五”規劃》指出，“十三五”將是太陽能產業發展的關鍵時期，基本任務是產業升級、降低成本、擴大應用，實現不依賴國家補貼的市場化自我持續發展，成為實現2020年和2030年非化石能源分別占一次能源消費比重15%和20%目標的重要力量。當前我國光伏產業發展面臨重大機遇，中共十八大以來，國家將生態文明建設擺在突出戰略位置，積極推進能源消費和生產的革命，所以近年來國家對于發展新能源給予了很大的支持，最明顯的就是體現在補貼力度上。

從我國光伏發電目前的發展狀況來看，高額補貼顯然不切實際，也不可持續。但由于技術限制，光伏發電成本（主要是安裝成本）仍然較高，如果政府不補貼，用戶安裝使用光伏發電的積極性將會迅速下降。并且，從歐美國家的經驗以及國家的政策導向來看，這種補貼將會逐步減少。所以現階段亟需找到一種既能夠繼續在成本投入上支持光伏發電發展，又能夠使投入更加合理、可持續、有效率的方式。本文試圖探討以光伏發電保險保費補貼來替代之前的直接性補貼方式，來促進光伏補貼資金更加合理的使用，通過保險手段來分散光伏發電風險，以金融手段來解決初始安裝費用的籌集，解決光伏發電目前的成本困境，推進其可持續發展。

?圖我國光伏發電累計裝機容量（單位：萬千瓦）

二、我國現行的光伏發電財政補貼政策及其存在的問題

（一）我國目前光伏發電的財政扶持政策

光伏產業作為一種戰略性新興產業，由于技術等因素導致其目前成本過高，通過市場手段推廣很難，所以當前我國在光伏發電應用推廣過程中，政府推出了大量的相關扶持政策，主要體現在直接補貼方面。

1.直接補貼

直接補貼是指給予消費者或生產者的資金補助。對于光伏發電來說，政府的直接補貼主要是在光伏電站安裝初期給予的一次性安裝費用補貼，通過政策梳理（見表）我們看到，目前地方政府給予一次性安裝補貼力度很大。例如山西晉城，按建設裝機容量予以3元/瓦的一次性建設安裝補貼（執行年限暫定為2015—2020年）；2013—2015年建成的項目按新建項目標準的50%補貼。安徽合肥對全市范圍內城鎮居民安裝家庭光伏電站，按裝機容量一次性給予3元/瓦補貼，單個電站最高補貼1.5萬元；下屬各縣及巢湖市居民建設家庭光伏電站，按裝機量一次給予4元/瓦補貼，單個電站最高補貼2萬元。這種補貼在很大程度上提高了居民安裝意愿，可以補貼初裝費用的很大一部分。

2.價格補貼

價格補貼主要是針對可再生能源發電上網電價的補貼。雖然隨著技術的不斷進步，新能源單位發電成本有所下降，但相較于傳統能源來說，其成本依然很高，所以政府對于新能源發電上網價格給予補貼。由表中我們可以看到，無論是國家、省、市（縣）都給予很高的價格補貼，并且除特別情況外，各級政府的補貼還可以疊加享受，各項價格補貼累加后，光伏發電的度電補貼非常可觀。

3.貼息貸款和稅收優惠

當前政府對于光伏發電核心技術產業化和產業基礎能力建設項目給予適當的補助和貼息貸款，并在稅收方面給予一定程度的減免。

（二）我國目前光伏發電財政扶持政策的背景及存在的問題

我國對于光伏發電進行大力度的補貼是從2013年左右開始的。由于傳統能源供給的可持續性不足，環境污染問題日益嚴重，我國開始積極推進新能源的開發和利用。但更為重要的是，當時我國光伏產業的發展受到了國外貿易保護主義的影響，出口受阻。而我國的光伏產業具有“兩頭在外”的特征，即原料和主要產品市場均在國外，嚴重依賴國外市場，國內市場過于狹窄，且產業主要集中于制造環節，缺乏核心競爭力。面對我國光伏產業供給遠遠大于需求、產能過剩的局面，政府本著促進產業健康發展和我國能源結構升級的目的，對于在國內安裝光伏發電產品給予了很大力度的補貼，包括安裝和電費收入的財政補貼。這些措施大大提高了我國企業和居民安裝光伏發電設備的積極性，也確實推動了近幾年光伏發電的迅猛發展。經過分析可以發現，給予大力度初裝補貼的地區主要是光伏設備生產企業所在的區域，且初裝補貼主要由地方政府提供。地方政府很大程度上是希望通過補貼來解決當地光伏生產企業的產能過剩問題。

?表部分地區典型補貼政策梳理

從上文的分析中可以看出，在直接補貼中，財政給予一次性初裝補貼的目的在于滿足一部分想安裝卻沒有足夠資金的居民安裝使用分布式光伏的需求，然而這種很有吸引力的補貼政策一定程度上也刺激了一部分企業為獲得高額補貼而背離需求去安裝光伏設備，這顯然是不合理的。

當前，我國光伏發電面臨的主要風險是發電量不足，度電補貼是依據發電量的多少給予相應的補貼，但是，隨著技術的進步，發電成本逐步降低，國家也會減少相應的補貼。這一點已經被歐美國家的光伏補貼經驗所驗證。度電補貼的下降并不意味著光伏發電面臨的風險降低，光伏發電面臨的發電量不足的風險依然客觀存在，這種情況下，用戶收益將會減少，且不確定性依然存在，那么用戶的安裝意愿可能也會隨之下降，這將不利于光伏發電的可持續發展。

三、以保費補貼替代直接性財政補貼的可行性

（一）光伏發電面臨的主要風險與光伏發電天氣指數保險的優點

對于光伏發電來說，其發電量的多少除了受到光伏產品質量影響外，很大程度上取決于天氣狀況，由于光伏發電是依據光生伏特的原理，通過太陽光的照射來產生電能，因此發電量的多少直接取決于光照的強度，而光照強度與天氣狀況密切相關，其所面臨的主要風險是由于自然狀況尤其是天氣狀況變化而導致的發電量不足，這些風險會帶來損失，進而影響用戶經濟收入。由于天氣狀況是未知的、難以控制的，因此對于安裝光伏電站的用戶來說，其損失發生的時間、程度等也是未知的。

天氣指數保險是將特定區域的一種或者多種氣候因素指數化，當指數達到某一觸發值時，保險人就會給予投保方一定的經濟賠償。天氣指數保險具有直接性財政補貼所不具備的優點：

1.利用保險分散風險

光伏發電的天氣指數保險，主要是將特定區域的太陽光照情況指數化，當太陽光照天數或者是小時數等指標未達到約定值時，保險人對于光照不足給投保方帶來的損失給予一定數量的經濟補償，使得光伏發電的收入保持在一個穩定的水平。相對于直接補貼而言，天氣指數保險可以補償發電量不足造成的損失，充分發揮保險分散風險的功能，這是電價補貼所不具備的，這些因素使得光伏發電保險補貼相較于直接補貼更具有可持續性。

2.補貼的金額更加合理

光伏發電天氣指數保險是根據客觀氣象數據來決定是否理賠的，數據方面更加可靠、科學透明，能在保證一定精度水平下較準確地測量出損失大小，并給予公平、合理的補償。保險費率是根據事故發生概率、風險水平，依據精算學原理計算出來的，具有一定的科學性。而之前的直接性財政補貼方式，更多地是依據政府的財力和意愿來制定的，具有很大的隨意性，不同地區的補貼幅度不同，造成不同地區居民獲益程度也不一樣，這種補貼方式使一部分人群獲得了更多的利益，對于不適合安裝光伏發電設備及政府財力不足的地區居民來說有失公允。所以，相對于直接性財政補貼而言，光伏發電保險補貼更加合理、公平、可持續。

（二）光伏發電天氣指數保險保費補貼的財政可接受性

新能源包括光伏發電在未來很有發展前景，但目前我國能源結構中傳統能源仍占主導，所以新能源在未來還有漫長的路要走。想要繼續推進光伏發電的發展，單靠直接性財政補貼不是長久之計，找到一種可持續的、財政可接受的補貼方式顯得十分必要。筆者認為，光伏發電天氣指數保險保費補貼可以替代直接補貼。

1.財政負擔較小，更具有持續性

之前的補貼內容和形式，對于用戶來說很具有吸引力，安裝光伏發電設備的用戶的收益非常可觀，正是由于如此可觀的收益，帶動了近幾年我國光伏發電領域突飛猛進的增長。然而正如之前討論的，這種補貼雖然極大地調動了用戶安裝熱情，但不具有可持續性，財政不可能一直以這種大力度的補貼形式來發展光伏發電，從之前的補貼數據來看，可能剛開始的幾年，財政補貼數額政府拿得出來，但正如前文圖示，近年來我國的光伏電站累計裝機量增長過快，這可能導致政府補貼金額無法及時到位，或者根據財政實力狀況，大幅削減對于安裝使用光伏電站的相關補貼。相對于直接性補貼，政府通過財政支付光伏發電天氣指數保險的保費，以保險方式間接補貼，顯然更經濟、更具有可持續性。即使是保費全額補貼，其數額相較于之前的形式也小得多，這將大大減輕政府的財政負擔。

2.財政資金使用更加有效率

保費相對于保險金額的比率，稱之為費率。政府財政出資支付保費，通過保險這種專業避險工具，以一定的保費帶來數倍甚至數十倍保險金額的保障，這極大地提高了政府財政資金的效率，且負擔較之前更加小，可以發揮財政資金的倍加效應，顯然更加有效率。現行的直接補貼形式，只是通過直接途徑將財政資金轉換為光伏用戶的收益，政府補多少，居民就收益多少。而保費補貼的形式可以將政府財政支出效益發揮得更大，使絕大多數光伏發電用戶以一種公平合理、可持續的方式受益。

3.財政資金充分利用金融工具

以保費補貼替代直接性財政補貼更加吸引人的地方在于，由于相關保險的存在，使得光伏發電項目有了穩定的現金流，這使得光伏發電項目在安裝、運行之前便能通過將這些未來穩定的現金流證券化來獲得融資，而這些資金可以用于支付一定比例的初期建設成本。值得注意的是，政府現行的直接補貼事項中，很大一部分就是一次性給付的初裝費用。有了政策性光伏發電保險，政府可以以較少的保費補貼支出，通過金融工具來實現用戶初始安裝費用的籌集。而政府現行的補貼實際是通過轉移支付將政府的錢轉移給特定人群，沒有發揮金融在資金融通方面的優勢。因此對政府來說，保費補貼的形式更加有優勢，也更易被財政接受。

（三）光伏發電天氣指數保險保費補貼的可替代性

1.初裝費用的替代

我國當前大部分分布式光伏主要集中在廣大的農村和偏遠地區，這些地區的用戶難以或者不愿承受當前技術水平下安裝光伏設備所需承擔的成本，一次性初裝補貼讓這些地區的潛在用戶能夠在不需要投入過多資金的情況下安裝使用上清潔方便的光伏發電設備，所以當前一次性初裝補貼主要解決初裝投資的困難。我們由以上分析可以看到，通過運用金融工具，只需較少的財政資金補貼保費，就能帶來穩定的現金流，通過證券化操作，就能夠在證券市場上獲得很大比例的初裝費用融資。這就解決了由于初裝成本較高導致部分潛在用戶望而卻步的問題。

2.電費補貼的替代

從具體補貼政策可以看到，電費價格補貼是光伏發電的一塊重要內容。之所以國家給予很大力度的發電電費補貼，其原因在于平滑價格，鼓勵使用清潔能源。隨著光伏累計裝機量的成倍增長，這種電費補貼將會迅速增長，以至政府難以承擔，只能延期支付或者降低補貼水平，價格補貼的不可持續性逐漸體現出來。而通過以上分析可以看出，保費補貼不僅解決了地區差異造成的補貼數額公平性問題，同時，引入保險也對光伏電站面臨的天氣減產風險形成了損失補償機制，間接保障了用戶的發電收益。所以，保費補貼具有良好的替代性。

四、結語

綜上所述，本文得出以下結論：

第一，我國當前光伏發電補貼政策缺乏合理性和可持續性。

第二，光伏發電天氣指數保險作為一種分散風險的有效方式，可以彌補風險事故造成的損失。

第三，保費補貼相較于直接性財政補貼具有減少財政負擔、補貼數額更加合理，以及更好地利用金融保險工具的優點，是較合理的、可持續的間接補貼方式。

第四，以保費補貼替代直接性財政補貼具有可行性。

需要說明的是，本文僅從理論層面進行了探討，且本文的探討是立足于財政對于光伏發電的補貼現階段仍是必須的基礎上，找出更加合理、更加適應技術發展進步的替代性補貼方式。