嘉善如何示范縣域發展樣本

單素敏

在發展策略上，主動對接、積極提升;合作發展、借勢推進

作為國民經濟的基礎層次和基本“細胞”，縣域經濟之于幅員遼闊的中國，向來有著重要的歷史地位和深刻內涵：“縣域興，則區域興、則國家興”。

嘉善一家生物科技公司的研發人員在實驗室研發消毒產品

截至2016年，除港澳臺之外，全國90%以上的國土面積、85%左右的人口分布在2851個縣級行政區劃內，縣域經濟的發展貢獻了GDP總量的半壁江山。

這其中，自2013年起作為全國唯一“縣域科學發展示范點”的浙江省嘉善縣，一直被視為縣域經濟創新發展的典型樣本。

作為一個全域面積只有506平方公里、資源稟賦并不突出的縣，嘉善的發展規劃何以獲得國家層面連續兩次的批復？近5年來，嘉善取得了怎樣的發展成果，對全國其他縣域經濟的發展有何啟示？

2017年8月，作為嘉善試點方案的主持者和相關工作的推進者，國家發改委副秘書長范恒山應邀接受《瞭望東方周刊》專訪，解答了嘉善如何成為縣域發展樣本的諸多問題。

嘉善的國家使命

《瞭望東方周刊》：《浙江嘉善縣域科學發展示范點建設方案》（以下簡稱《建設方案》）是國家出臺的第一個以縣域科學發展為主題的規劃方案，將一個縣的發展提升到國家戰略層面來考量和謀劃，在區域發展戰略的研究推動中應該說是史無前例的。很多人好奇的是，為什么是嘉善？

范恒山：從地理位置上來看，嘉善地處長江三角洲江浙滬兩省一市交界處，東鄰上海，北接江蘇，縣城距上海、杭州、寧波、蘇州四大城市都只有100公里左右。隨著滬杭高速鐵路的建成通車，目前從嘉善坐高鐵到上海只需20分鐘左右，同城效應明顯。這樣的區位優勢是很多地方都無法比擬的。

嘉善境內一馬平川，是典型的“江南水鄉”，歷史上素有“浙江的米袋子、上海的菜籃子”之稱。

改革開放之后，作為全國第一批沿海開放縣之一，嘉善城鄉發展比較均衡，縣域經濟發展水平也處于全國前列。

國家高度重視縣域發展，習近平總書記強調，縣一級工作做好了，黨和國家全局工作就有了堅實基礎。正因此，嘉善既獲得了國家的極大關注和扶持，也被賦予了為全國縣域科學發展積累更多經驗，提供更好示范的歷史使命。

《瞭望東方周刊》：嘉善獲批縣域科學發展示范點，經歷了怎樣的過程？

范恒山：早在2005年，時任浙江省委書記的習近平同志針對嘉善發展中存在的問題，提出嘉善要在主動接軌上海、擴大開放、融入長三角方面邁出新步伐，在推進城鄉一體化方面創造新經驗，在轉變經濟增長方式方面取得新成效。

2008年，時任中共中央政治局常委、中央書記處書記、國家副主席的習近平同志將嘉善作為基層聯系點，推動嘉善縣建設成為學習實踐科學發展觀活動的示范點。

設立嘉善科學發展縣域示范點，走出一條科學發展道路，可以說既是中央領導同志對嘉善的明確要求和殷切希望，又能為推動全國縣域科學發展探索經驗并提供示范，因此在2010年，國務院批準實施的《長江三角洲地區區域規劃》，明確提出“建立浙江嘉善縣域科學發展示范點”。

為加快推進嘉善縣域科學發展示范點建設，2013年2月，經國務院同意、國家發改委批復實施了《建設方案》，對示范點建設從總體思路到操作路徑作了全面科學的規劃，特別是提出了明確的示范方向和建設產業轉型升級引領區、城鄉統籌先行區、開放合作先導區和民生幸福新家園“三區一園”的重點任務。經過四年的努力，取得了顯著成績，起到了一定的示范效應。

基于此，適應新形勢新要求，2017年2月，經國務院審定、國家發改委印發《浙江嘉善縣域科學發展示范點發展改革方案》（以下簡稱《發展改革方案》），指導嘉善將縣域科學發展示范點發展改革工作進一步推向深入。

一個縣級園區，32名國家“千人計劃”專家

《瞭望東方周刊》：嘉善區位優勢得天獨厚，但因身處長三角這一傳統代工型制造業的典型地區， 隨著近年人口紅利消失， 傳統制造業已陷入困境，嘉善也無法做到“獨善其身”，你的直接感受是什么？

范恒山：確實如此，隨著我國經濟步入增速換擋、結構調整、動力轉換的新常態，縣域的發展也面臨著經濟增長降速、需求結構轉型等多重挑戰，嘉善也不例外。

實際上，嘉善縣以前是個純農業縣，幾乎沒有工業產業。上世紀80年代末為了加快發展經濟，開始“鎮鎮點火、村村冒煙”，一批鄉鎮企業、個體經濟得到了快速壯大，但是經過30多年的發展，很多企業、產業已經不再適應新的發展形勢，轉型升級任務艱巨。

《瞭望東方周刊》：在轉變經濟發展方式的過程中， 嘉善作了怎樣的探索，效果如何？

范恒山：嘉善牢固樹立和貫徹落實新發展理念，按照建設產業轉型升級引領區的要求，做大做強主導產業、加快培育成長型產業、鞏固提升傳統產業，著力培育新動力、新模式、新業態。在具體工作方面，著力推動“三集一創”，即推動集群發展、集約發展、集聚發展和創新發展。

在集群發展方面，依托現有產業基礎實施補鏈、延鏈、強鏈，打造現代產業集群。工業方面，創建了裝備制造、電子信息、新能源、木業家具和高鐵精密緊固件等五大省級產業集群;服務業方面，大力發展旅游業、物流業、電子商務業等現代服務業;農業方面，著力促進新型農業經營體系和現代精品農業發展壯大，形成了“五色產業帶”（金色、綠色、白色、藍色、彩色）和休閑觀光農業等特色農業。

在集約發展方面，以 “畝均、人均、科技”論英雄，提升經濟發展的質量和效益。一是加快“騰籠換鳥”，處置閑置土地，盤活閑置工廠，淘汰落后低效產能項目，騰退低效用地。二是深入推進“機器換人”和科技成果應用，累計實施“機器換人”技改項目815個，全員勞動生產率年均增長10%左右。三是全面實施綜合評級機制，對全縣近兩千家用地3畝以上工業企業開展企業績效綜合評價，實行A類（鼓勵發展）、B類（自我提升）、C類（倒逼提升）分級管理，通過差別化稅收、資源價格、信貸支持等政策，激勵、倒逼企業提質增效，規上工業企業畝均稅收年均提高10%。

在集聚發展方面，一是做強工業平臺，比如推動嘉善經濟開發區升格為國家級經濟技術開發區，嘉興出口加工區B區升格為嘉興綜合保稅區B區，等等。二是做優現代服務業平臺，長三角嘉善科技商務服務區、西塘旅游休閑度假區先后被列為省級服務業集聚示范區。三是做精農業平臺，全縣建成11.2萬畝糧食生產功能區和2個省級現代農業綜合區、6個省級主導產業示范區和4個省級特色農業精品園。

在創新發展方面，一是整合全縣科創平臺，探索建立科技商務區和成果產業化基地，建立了海內外人才創業的歸谷科技園，縣科創中心被評為國家級孵化器，累計孵化企業254家，初步形成了“孵化-轉化-產業化”創新鏈的“嘉善模式”和差異化創新平臺發展格局。二是增強企業自主創新能力。實施專利、質量、標準和品牌戰略，鼓勵和支持企業聯合高校、科研院所共建研發中心、技術中心等各類研發機構。三是實施人才強縣戰略，出臺高層次人才引進服務管理辦法，實施技能型人才“金藍領”計劃，建設院士專家工作站。累計引育國家“千人計劃”32名、省“千人計劃”20名，培養各類高技能人才22588人。

示范點建設以來，這條“三集一創”的路子讓嘉善的產業由低、散、小邁向中高端，發展由速度型邁向質量效益型，實現了發展方式的根本性轉變。近五年，嘉善規模以上工業企業畝均產值、畝均稅收、畝均投資強度分別提高了39.8%、41.18%、76.8%，全員勞動生產率增長了41.3%，研究與試驗發展經費投入強度從2012年的2.44%提高到2016年的2.82%。

大樹底下“乘涼”又“長草”

《瞭望東方周刊》：毗鄰大都市，有可能“大樹底下好乘涼”，也有可能是“大樹底下不長草”。作為浙江接軌上海的橋頭堡，嘉善如何做到既“乘涼”又“長草”？

范恒山：就全國來說，毗鄰大都市（包括直轄市、計劃單列市、省會城市）的縣，我們大體統計了一下，有近兩百個。這些地區大都面臨著如何破解“大樹底下不長草”的困局。

嘉善也一樣。一方面，出于開拓發展和結構調整的需要，上海中心城區會將部分資源要素向包括嘉善在內的周邊區域擴散。另一方面，大城市也會吸附周邊區域各類資源。嘉善要科學發展，關鍵的問題就在于怎么處理好與上海的擴散效應與虹吸效應的關系。

具體怎么做？嘉善的思路與舉措很清晰，充分運用好毗鄰上海這個重要的因素，主動對接、積極提升;合作發展、借勢推進。

一方面，牢固樹立積極服務上海的理念。轉變觀念，從“上海后花園”向“上海衛星城”轉變，承接上海制造業和服務業溢出，實現錯位發展;在學習和服務上海中做強自己，實現合作共贏。

另一方面，推進形成深度接軌上海的格局。圍繞落實好《建設方案》和《發展改革方案》，著力推進產業經濟、交通網絡、旅游資源、公共服務、生態建設、社會治理等領域一體化建設，并以清單制仔細梳理出各個一體化中的短板問題、破解舉措、時間安排等內容，以項目責任制倒排時間全力推進。在統籌抓好全面接軌上海的同時，嘉善集中精力實施重點突破項目，主要包括建設上海自貿區（嘉善）項目協作區、興辦上海人才創業園等。

特別是，嘉善作為浙江省核準目錄外企業投資項目不再審批改革4個試點縣（市）之一，全面推進“放管服”改革，開展了“項目設立零審批、建設許可零障礙、指導服務零距離、竣工驗收零時差、政府監管零容忍”五個方面的改革探索，效果顯著。據介紹，總投資9億美元的來自上海的鎧嘉電腦項目從簽約落戶到破土動工僅花了38天時間，刷新了項目推進的“嘉善速度”。

《瞭望東方周刊》：嘉善這樣的理念和做法，適不適合毗鄰大都市的其他縣域借鑒甚至復制？

范恒山：嘉善的經驗就是充分發揮縣域比較優勢，揚長補短，互利共贏，實現“大樹旁邊的崛起”，我們認為，這些經驗做法值得大都市毗鄰縣市學習借鑒。

實際上《建設方案》里面就提出，示范點要在區域合作上為大都市毗鄰縣依托大都市加快發展提供示范，主要是克服“虹吸效應”、發揮“擴散效應”，形成功能互補、協調互動的格局。

這種效果今天已充分顯現。目前，在嘉善與上海之間形成了獨特的“135795”現象——10%的嘉善人在上海工作、學習和生活;30%以上的工業產品為上海配套;50%以上的農產品供應上海;70%的游客來自上海;90%的外資和縣外內資受上海的影響而進入;50%以上的人才來自上海。這一現象也表明，滬善“同城效應”正在形成，接軌上海正在從“局部”走向“全面”。

“一張藍圖干到底”

《瞭望東方周刊》：統籌城鄉發展、持續推進新型城鎮化建設、全面建成小康社會等等工作的主戰場都在縣域，而據了解，嘉善的城鄉收入比是全國最低的，可否介紹一下這方面的嘉善經驗？

范恒山：應該說嘉善縣發展條件和基礎是比較好的，近幾年按照《建設方案》中提出的要求， 嘉善又進一步實施了城鄉規劃布局、基礎設施建設、公共服務配置“三個一體化”，形成了城鄉一體的規劃體系、實現了城鄉供水基礎設施一體建設運營、城鄉義務教育均衡發展不斷推進。

此外，嘉善還開展了農村集體經濟股權、土地承包經營權、農民住房財產權“三權三抵押改革”，有效增強了農村經濟活力。

嘉善統籌城鄉發展取得了實實在在的成效，城鄉收入比為1.69：1，是全國最低的，村容村貌村道與城鎮沒有區別，城鄉生活方式也大體一致。

《瞭望東方周刊》：總結過去五年嘉善縣域科學發展示范點建設取得的實踐經驗，你認為有哪些是值得在全國其他地方推廣的亮點？

范恒山：我概括，主要經驗有這樣四點。

首先是堅持按一張藍圖干到底。嘉善縣領導換了幾任了，每一任都能真抓實干，按照國家出臺的示范點《建設方案》及《發展改革方案》的部署扎實推進示范點建設，且都取得了新的進展。

二是堅持目標導向、問題導向推進工作。嘉善縣編制了《三年行動計劃》和《年度實施方案》，細化分解了100項具體任務，明確責任分工、時間節點，有力有序有效推進示范點建設。同時，注重針對發展難題和突出問題，采取專項行動，補齊發展短板。

三是堅持以人民為中心的發展思想。嘉善始終把改善民生、促進公平正義、增進人民福祉作為示范點建設的出發點和落腳點，切實做好教育、醫療、就業、居住等各項工作，使人民群眾分享示范點建設的紅利，也為示范點建設發揮了凝心聚力的作用。一份調查顯示，嘉善群眾對示范點建設的知曉率和滿意率分別達到96.6%和92.8%。

四是堅持以“善文化”為重要治理載體。嘉善向來有著“地嘉人善”的文化傳統，今天，在社會主義核心價值觀的導引下，這種“善文化”已經全面滲透到經濟社會發展的各個領域，有效提升了社會公德和個人品德，激發了各方面發展建設的積極性;也有效營造了鼓勵創新、寬容失敗、允許試錯的良好氛圍，為推進縣域科學發展奠定了扎實的基礎。