探析行政程序中的效率原則

摘要：“管得最少的政府就是管得最好的政府”這一理念在歷經(jīng)資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后淡出歷史舞臺(tái)，“行政國(guó)”的出現(xiàn)和發(fā)展成為了不可抗拒的趨勢(shì)。為制約日益膨脹的行政權(quán)力，行政程序法的出臺(tái)已成為了各國(guó)的共同選擇。理論界已經(jīng)對(duì)其中的合法、合理原則有了廣泛且深入的討論并基本達(dá)成共識(shí)。相較而言，對(duì)于效率原則的闡述較少，但實(shí)際上，效率原則對(duì)于我國(guó)的行政程序立法有著不容忽視的重要意義，理應(yīng)成為立法者重點(diǎn)關(guān)注的問題之一。本文將嘗試從效率原則入手，剖析在行政執(zhí)法程序法中踐行效率原則的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

關(guān)鍵詞：公正；效率；行政程序

一、行政程序中效率的概述

對(duì)行政程序法的價(jià)值進(jìn)行正確的定位，在行政執(zhí)法過程中踐行效率原則，必須先解析行政程序這個(gè)基本概念。

（一）行政程序的內(nèi)涵

行政程序是法律程序的一種，它特指行政權(quán)力運(yùn)行的程序，具體包括行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力、制作行政決定所遵循的方式、步驟、時(shí)間及順序[1]。對(duì)于行政程序的概念，有以下幾點(diǎn)需要注意：第一，行政程序不等同于行政訴訟程序，也不包含行政訴訟程序。第二，行政程序既包括行政機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部行政程序，也包括行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的外部程序，其中，以外部行政程序?yàn)橹鳌５谌姓绦虻膮⑴c主體并不僅僅是行政機(jī)關(guān)，相對(duì)人通過提出申請(qǐng)、陳述意見等方式與行政機(jī)關(guān)一起參與并推進(jìn)行政程序，形成最終的行政決定。

（二）行政程序中的效率概念

效率原本是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，20世紀(jì)六七十年代，隨著西方經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)的興起，效率概念被引入法律科學(xué)的領(lǐng)域，法律程序中的效率問題逐漸受到人們的重視。具體到行政程序，效率是指特定的行政程序效果與產(chǎn)生該效果所花費(fèi)的成本之間的比值，比值越大，效率越高；比值越小，效率越低。

二、效率原則之于行政程序的價(jià)值意義

立足于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代背景和建設(shè)法治政府、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治國(guó)的宏偉目標(biāo)，將效率與公正、民主列入行政程序法治化的價(jià)值基礎(chǔ)考慮范圍，具有現(xiàn)實(shí)的必要性。

第一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要高效的行政程序。政府的主要作用在于培育市場(chǎng)環(huán)境，實(shí)行宏觀調(diào)控，為市場(chǎng)和企業(yè)提供服務(wù)，高效運(yùn)轉(zhuǎn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政府提供的服務(wù)也必須是高效的，或者說人們追求的權(quán)利保護(hù)或公正在某種程度上就是要求行政主體提高行政效率。

第二，行政資源的有限性決定了行政程序必須將效率作為價(jià)值追求之一[2]。現(xiàn)代社會(huì)，人們希望生活在一個(gè)公平、自由、安定、有序的社會(huì)環(huán)境里，面對(duì)這樣的需求，行政機(jī)關(guān)必須投入足夠數(shù)量的行政資源。然而，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，資源稀缺是人們所共識(shí)的事實(shí)，在行政管理活動(dòng)中同樣如此。

第三，日益繁雜的社會(huì)生活對(duì)行政程序的效率價(jià)值提出了更高的要求。在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展中，現(xiàn)代化程度越來越高，行政事務(wù)日趨復(fù)雜，行政節(jié)奏越來越快，行政所面臨的任務(wù)和壓力前所未有，行政事務(wù)本身的性質(zhì)對(duì)現(xiàn)代政府的行政效率提出了更高的要求。

三、行政程序中效率原則的體現(xiàn)

從表面上看，行政程序設(shè)置使行政行為多一些程序和步驟，運(yùn)轉(zhuǎn)緩慢，似乎與行政效率的提高背道而馳。但從實(shí)質(zhì)上看，行政程序能夠促進(jìn)行政效率，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，通過對(duì)行政主體與行政相對(duì)人行為的統(tǒng)一規(guī)范，促進(jìn)行政效率的提高。行政高耗低效是現(xiàn)代行政要解決的重要問題，導(dǎo)致這一問題的原因是多方面的，行政程序由于按照簡(jiǎn)便、迅速、經(jīng)濟(jì)的效率精神，為行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的活動(dòng)設(shè)置步驟、排定程序，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的行為能夠依照法定程序進(jìn)行，既有利于行政主體行政效率的提高，又有利于相對(duì)人合法權(quán)益的保障[3]。

第二，行政程序有助于行政機(jī)關(guān)科學(xué)決策，減少行政錯(cuò)誤成本。行政程序設(shè)置的種種保障相對(duì)人參與行政過程的制度，以公正、公開、民主的方式，使相對(duì)人及利害關(guān)系人在行政行為過程中合理地表達(dá)自己的愿望和主張，使行政決策更加科學(xué)化、民主化，防止行政決策失誤造成的巨大損失。

第三，行政程序中體現(xiàn)的民主、公正維護(hù)了相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任，減少了行政過程中的障礙。行政程序通過保障相對(duì)人的獲知、申辯和陳述等權(quán)利，使相對(duì)人能夠充分參與行政過程，大大減少行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的摩擦，建立良好的信任與合作關(guān)系，加速行政目的的實(shí)現(xiàn)。

四、行政程序法治化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)行政效率的有效途徑

制定出臺(tái)《行政程序法》在理論界已是一個(gè)老話題，但是如何在行政程序法中體現(xiàn)效率價(jià)值卻是一個(gè)現(xiàn)實(shí)話題。我國(guó)尚沒有出臺(tái)《行政程序法》，行政程序規(guī)則散見在單行的法律文件中。我國(guó)采用分散規(guī)定的方式，極易導(dǎo)致不同的行政機(jī)關(guān)使用不同的行政程序，不統(tǒng)一的辦事規(guī)則意味著行政成本的增加，相對(duì)人無法對(duì)自己的行為進(jìn)行合理預(yù)期，需要因機(jī)關(guān)的不同而做出調(diào)整[4]。行政效率是對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政人員從事行政管理活動(dòng)效果的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，在行政程序法制化進(jìn)程中如何通過科學(xué)合理地配置行政程序權(quán)利義務(wù)，實(shí)現(xiàn)符合現(xiàn)代行政程序要求的效率價(jià)值，是我們必須深入研究的一個(gè)重要問題。

一是行政程序的效率價(jià)值必須以保障相對(duì)人權(quán)利為基礎(chǔ)。程序正義是程序法的核心，并成為程序法進(jìn)化的直接動(dòng)力。從我國(guó)程序法治的現(xiàn)實(shí)來看，行政主體權(quán)力過大，行政相對(duì)人義務(wù)過重，過于強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)人對(duì)行政主體的遵從程序，行政主體對(duì)行政相對(duì)人基本權(quán)利的遵從程序過于弱化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不僅是效率經(jīng)濟(jì)，更是權(quán)利經(jīng)濟(jì)，在我國(guó)目前的行政程序法治狀況下，如果行政程序法單純地以效率為目的，將有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)。

二是行政程序的設(shè)置必須科學(xué)化、合理化，這是前提。一般來說，達(dá)到某一目的的途徑是多種的，不同的程序?qū)δ康膶?shí)現(xiàn)效果不一樣，這使資源根據(jù)事情的輕重得到合理的分配和利用，從總體上提高行政效率。我國(guó)《行政處罰法》也根據(jù)事件性質(zhì)的嚴(yán)重程度將行政處罰程序分為簡(jiǎn)易程序和一般程序。這些成功的立法經(jīng)驗(yàn)應(yīng)在我國(guó)行政程序立法中予以吸收，在公正公平的基礎(chǔ)上提高行政效率。

三是在行政程序立法中充分體現(xiàn)公開透明原則。現(xiàn)代行政程序是民主政治的勝利成果，公開性就成為其首要表征，也是提高行政效率的重要途徑[5]。一方面，行政程序公開可以讓行政相對(duì)人熟知行政程序的運(yùn)作過程，并對(duì)自己的行為有合理的預(yù)期，保障行政管理活動(dòng)的順利實(shí)施。另一方面，行政程序的公開性使行政活動(dòng)始終處于行政相對(duì)人的監(jiān)督之下，以此對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員形成外在壓力，促使其加快辦事速度，提高辦事質(zhì)量。

四是在行政程序立法中引入公眾參與機(jī)制。公眾參與機(jī)制通過保障行政相對(duì)人參與行政權(quán)力運(yùn)作和對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督的權(quán)利，為行政權(quán)力在運(yùn)行過程中實(shí)現(xiàn)效率提供了可能。公眾參與機(jī)制已經(jīng)在我國(guó)單行立法中被廣泛采用，并呈現(xiàn)出復(fù)雜的概況。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：劉瑾（1991-），女，漢族，湖北襄陽人，就讀于四川省社會(huì)科學(xué)院，碩士研究生學(xué)歷，主要從事行政法、行政訴訟法研究。endprint