區縣級地方投融資平臺改革思路淺析

張穎

一、區縣級地方投融資平臺的發展歷史和現狀

（一）區縣級地方投融資平臺的發展歷史

地方政府投融資平臺的成立背景應該追溯到1994年國家分稅改革。隨著國家財政政策的改革，地方政府財權和責任的確定，使得以往模糊不清的基礎設施建設關系逐步明確。地方政府一方面要擔負地方經濟發展的責任，同時也需要承擔支持地方經濟發展所帶來的財政負債壓力。1994年至1997年是地方投融資平臺探索階段。到了1997年，東南亞金融危機的爆發，對我國的經濟也帶來巨大沖擊和影響。為了穩定國內經濟，中央政府通過加大對內投資來拉動經濟，保證經濟增長。在這種背景下，地方政府融資平臺正式登上歷史舞臺，其在幫助地方政府進行市政基礎設施建設和解決建設配套資金方面發揮了巨大作用。對項目的整體化運作和運用融資手段解決資金問題積累了豐富經驗。從2004年起，通過搭建政府投融資平臺支持地方公共領域基礎建設和經濟發展的模式經驗被迅速推廣模仿，逐步由省級、市級平臺建設延伸到區縣一級平臺的搭建。2008年之后在政府和政策性銀行的倡導下迅速在全國各個區縣建立。高峰時期僅只是區縣級平臺就有5000余家。

（二）區縣投融資平臺現狀

區縣投融資平臺在組建之初，由地方政府投入財政資金作為資本金，劃撥原有界限不清或在市場化條件下可以充當法人公司資本的土地、產權作為公司資本。在公司模式上，大多數平臺依照現代化企業制度建立，具有獨立法人資格，實行獨立核算，按照市場化、公司化運作。所包裝項目一般為政府主導建設的道路、管網、學校、醫院、保障型住房、農村基礎實施建設、配水廠、垃圾填埋場等市政配套的公共領域建設項目。投融資平臺作為貸款主體，通過母公司或者第三方擔保公司作為擔保，政府承諾還款，將土地使用權或者特許經營權進行質押向政策性銀行或者商業銀行融資貸款。伴隨金融市場的多元化發展，逐步由傳統的銀行貸款，轉向發行債券，使用信托資金，產業基金，股權融資等多種資金籌措方式。

地方經濟發展，基礎建設越來越倚重于投融資平臺，政府有限的財政資金融資平臺融資貸款的模式發揮金融杠桿作用。起初政策性銀行項目融資貸款成本低，期限長，但是對項目本身的政策性要求和地方政府的承諾擔保要求較高。過去中央政府對地方經濟發展考核以GDP為主，形成了各地區不計成本開發建設，信托、商行、基金等相對政策性銀行的成本要求較高的融資資金所占貸款比例逐年增加。在這一過程中，政府債務風險逐年加大。

國家近年來對地方債務風險高度重視，從國務院2014年出臺的43號文和國辦88號文到今年5月財政部等六部委聯合發布《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（50號文），不斷加強對地方債務的可管可控力度，傳遞著國家全面清理整頓地方投融資平臺的決心。在這樣的政策背景下，政府投融資平臺所肩負的歷史使命已逐漸淡薄，以往的輝煌不復存在。如果繼續按照傳統的模式運行，可以說是步入窮途末路，逐漸退出歷史舞臺似乎指日可待。但是作為地方政府盤活資產，有效運營資本的載體，投融資平臺如果能夠轉型改革，一樣可以發揮支持地方經濟發展的作用。

二、區縣投融資平臺改革面臨的問題

（一）平臺公司治理結構不清晰，法人主體責權不明

目前的區縣投融資平臺雖然是具有獨立法人資格的國有公司。但是其董事長、總經理及中層管理人員一般都是由政府任命的具有公職身份的人員擔任。往往這些公職人員身兼數職，既是行政部門的領導又是平臺公司的經營者。在公司經營中，受到行政身份的制約和牽絆，不能完全從企業經營角度謀劃公司發展和內部管理。

平臺公司在日常經營管理中，多以政府意圖為主，以完成政府指定融資項目為主要任務，公司運營更像一個事業單位，而不是純粹的企業思維。并且公司的管理、考核、激勵方式往往受到行政管理要求，無法做到真正市場化運作，制約企業自身發展。

（二）平臺公司缺乏經營性資產，自身造血能力不足

區縣投融資平臺的資本構成多是政府劃撥的固定資產，包括沒有變現能力的房產、道路、管網，雖然以平臺公司作為貸款和建設主體的醫院、學校、水廠看似有盈利能力的公共事業項目充當平臺公司的資產，但是經營權、收益權都不屬于平臺公司，這些資產也只能擺在賬面上充當固定資產而已。

區縣級的投融資平臺更多擔負的工作只是政府的融資工具，包裝項目，融資貸款，撥付款項，按期請示政府財政資金還款。所貸款項目往往不由平臺公司負責建設和經營。即使負責建設，也不能作為投資在項目建成后有所回報。長期以往，公司缺少活力和必要的運營，違反了真正意義上公司在市場中存在和生存的經濟規律。一旦失去政府財政的支持和注入，基本上無法在市場中生存發展。

（三）平臺公司業務經營存在問題多

區縣級投融資平臺受到地方財政，資源稟賦，地方發展主客觀限制等多方面的影響，其投融資工作自身存在問題較多。一是融資渠道單一。大部分區縣投融資平臺的融資來源是與政策性銀行或者商業銀行合作，屬于傳統的間接貸款。這類貸款往往沒有合理的債務組合來化解風險和緩解償債壓力。在還款集中年份，給政府財政帶來巨大壓力，對地方發展帶來不利影響。二是投融資項目結構單一。區縣級投融資平臺的融資項目大多集中在資金投入量大，建設期長，回報收益少得基礎設施建設、公共事業建設方面的公益項目。造成公司負債率高，優良資產少，可抵押資產少，自身缺少現金流等影響平臺公司再融資能力。三是對地區產業發展支持不足。區縣融資平臺的融資項目多是政府主導的基礎設施類項目。對區域產業和企業的融資需求支持不到位，尤其是對中小企業的融資需求支持不足，而這一類企業在優化區域產業結構，提升地方經濟活力，增進地方社會穩定等方面都發揮著積極作用。四是抵抗風險能力薄弱。由于區縣級的投融資平臺的融資項目的天生缺陷，基本項目本身沒有經營還款能力，只是地方財政將明天的錢提前到今天來花，加之政府的負債往往有一朝君子一朝臣的意味，政府負債往往與償債能力不相匹配，債務的期限搭配也缺乏合理性和科學性。除了平臺公司的負債，還有其他顯性，隱性負債不能放在一起全盤考慮，即使主管部門也不能把負債和抵押情況全部理清，造成潛在的償還風險巨大。endprint

三、區縣投融資平臺改革思路

（一）改善治理結構，規范企業行為

區縣融資平臺公司在成立之初，就賦予了政府融資職能，接受政府授權，所以在根本上沒有脫離政府行政干預。行政管理的繁冗和低效率很容易影響企業的正常運作和市場化運營。因此，平臺公司要有突破性的發展，就必須擺脫牽絆，改善治理結構，規范企業行為。

首先平臺公司應該構架明晰合理的治理結構。通過治理結構達到內部管理和控制的有效性、科學性、完整性。公司的股東大會、董事會、監事會、經營管理層的設立等應遵循《公司法》，現代企業管理規則，使公司內部形成一個股東層、決策層、管理層、執行層，多層次參與渠道流暢，監督控制有效的公司治理結構。避免“股東至上”、“行政干預的經營者控制”企業治理結構對平臺公司的影響。

其次平臺公司需要引進一支高素質的職業經理人隊伍來幫助平臺公司高效率營運法人資產。傳統的行政任命或者領導兼任并不能為企業發展帶來專業化管理能量。所謂“聞道有先后，術業有專攻”，企業的運營應該由企業家來掌控，通過合理的激勵和制約，讓適合的人做適合的位置，發揮優勢和所長，管理和經營平臺公司。行政任命的領導往往受到行政身份和背景的限制，無法發揮施展，突破局限。

（二）盤清公司資產歸屬問題，明晰產權關系

區縣融資平臺公司需要逐步淘清錯綜復雜，含糊不清的資產關系，一家公司沒有明確的資產所屬關系，沒有明晰的產權關系，在經營發展和獨立運營方面就無法實行現代化的管理和運作。清晰的資產關系，明晰的產權關系是經濟市場對一個獨立法人關系的企業個體的最基本要求。

在中央和地方政府都要求政企分開，國企改革的大環境下，應該理清和明確平臺公司的資產關系，將過去界定不清的資產關系進行梳理。該劃歸政府其他部門的及時剝離，該留屬企業的辦理資產手續。在這個過程中進一步優化資產結構。一是將原有平臺公司投資建設的基礎設施項目中的可經營性資產劃歸公司，理順投資關系，實現投資收益相統一；二是將區縣政府其他部門的經營性資產劃撥公司，實現財務并表，增強企業資產實力；三是將平臺公司替政府持股的其他公司的股份劃撥到平臺公司，構建現代化企業的合理股權關系，促進平臺公司與其他公司的合作共贏。

（三）開拓業務領域，促進轉型發展

面對新的國策與國情，區縣平臺公司的生存和發展必須依靠業務創新和轉型發展。一是積極引入和設立產業發展基金，通過基金運作方式為政府固定投資建設提供資金支持并借助自身項目管理和運作經驗管理運作好產業基金。二是通過整合政府有效資產，優化資產結構，升級信用等級，提高企業自身融資能力。三是根據自身優勢，充分與社會資本合作，共同參與項目建設，實現雙贏。

總而言之，區縣投融資平臺公司作為地方政府特設機構和授權投資主體，富有為地方政府的投資項目進行籌資、投資建設和運營的天然使命，截至目前，沒有更適合于平臺公司這樣的實體既能夠接受地方政府授權履行其投資職責，又具備地方政府自身難以比擬的靈活多樣的市場化融資機制和經濟市場適應能力。如果能夠理順區縣投融資平臺的改革思路，擯棄制約其發展的枷鎖，平臺公司定能迎來再次蓬勃發展的春天。endprint