利用好戰略機遇期大力促進鐵路集裝箱多式聯運發展

周紅云

近日，國家發改委、交通運輸部、鐵路總公司聯合發布《“十三五”鐵路集裝箱多式聯運發展規劃》（以下簡稱《規劃》），就當前面臨的主要問題及未來發展形勢提出了鐵路集裝箱多式聯運發展目標。

同時圍繞著“完善聯運通道功能”、“加強綜合樞紐建設”、“擴大服務有效供給”、“加快技術裝備升級”、“推動信息開放共享”等內容明確了發展重點任務，并安排了較為全面的保障措施。

一、發展鐵路集裝箱多式聯運影響深遠

我國正面臨或逐步面臨著西方發達國家多式聯運起步階段相似的社會背景。一方面，經濟轉型和供給側結構性改革帶來貨源結構變化，煤炭、礦石等大宗能源、原料類貨物需求趨緩，工業產成品尤其是高附加值產品貨運需求依然旺盛；另一方面，土地資源稀缺、勞動力匱乏及運輸業高能耗、交通擁堵、環境污染等問題頻出，無法支撐對低碳、綠色可持續的未來經濟社會發展的預期。

由于經濟結構轉型，鐵路的貨運市場也在發生著深刻的變化，鐵路通過自身改革，不斷努力適應這個變化。在過去的3-4年里，這種變化已經為鐵路集裝箱運輸創造了有史以來的最好成績，已成為鐵路貨物運輸發展的新亮點。

2016年鐵路集裝箱發送量達到761萬標箱，同比增長40%左右，中歐班列已累計開行達到2964列。調結構和轉方式帶來的貨源結構變化與大規模高鐵建設帶來鐵路運力提升疊加，以及綠色交通、融合交通發展的要求，使鐵路集裝箱多式聯運面臨著重要戰略機遇期。

多式聯運關聯產業多、服務鏈條長，是拓展產業聯動空間，激發經濟增長活力的有效載體，有助于形成新的產業集群。據測算，“十三五”期，我國多式聯運發展可直接帶動投資近萬億元，并推動形成“中國制造2025”新的增長點。我國經濟結構特征決定了鐵路運輸應是多式聯運的骨干力量，鐵路集裝箱運輸服務水平一定程度影響著我國多式聯運的發展。

鐵路集裝箱多式聯運發展對貫徹落實國家“一帶一路”建設戰略，對標國際集裝箱運輸鏈，促進鐵路“走出去”具有重要作用。作為國家層面制定的第1個鐵路專項規劃和以鐵路為主導的多式聯運綱領性文件，《規劃》與國家物流發展和多式聯運所述其他文件在戰略方向和政策措施上具有融通性，表明鐵路集裝箱運輸對多式聯運發展的影響巨大，彰顯國家對進一步推動多式聯運發展的信心與決心，必將對破解制約瓶頸、進一步推動物流業降本增效具有重要的現實意義。

同時，《規劃》也契合鐵路貨運轉型發展的內在要求，為優化鐵路貨運結構、加快鐵路物流現代化進程指明了方向。因此，《規劃》的發布將成為鐵路集裝箱多式聯運發展的分水嶺，標志著鐵路貨物運輸將要進入到以協同化、規模化和標準化為標志的多式聯運發展階段。

二、政策推動是多式聯運發展的長期動力

多式聯運是國家物流業發展的戰略問題，是不同運輸方式協同構建的高效服務系統。因此，自上而下的政策著力推動是多式聯運發展的長期動力。自2014年以來，國家密集出臺各項政策鼓勵多式聯運發展，發改委、交通運輸部也在多項文件中力推多式聯運，但對鐵路集裝箱多式聯運做出如此全面的布署還是首次。

縱觀歐美多式聯運發展經驗，政府的政策支持極大地推動了多式聯運的發展。為解決全球能源危機、環境污染、土地資源稀缺等問題，政府充分利用鐵路、水運的集約化和重載化優勢，從制度層面加大政策傾斜力度且長久持續。

目前已基本形成形式多樣、裝備先進、標準完善、組織順暢、政策完備的多式聯運體系，在單一運輸方式增長乏力的背景下，多式聯運運量持續快速增長。在美國多式聯運業務收入占到美國鐵路總收入的20%以上，超越煤炭成為鐵路收入的主要來源。

《規劃》明確提出“簡政放權、放管結合”的工作思路，避免了“一抓就死，一放就亂”的矛盾，但如何協調好行政與市場的關系，需要在實踐中不斷探索。

《規劃》從政策層面提出，一方面，加大和引導社會資本對集裝箱多式聯運線路、樞紐、信息系統等基礎設施建設投入；另一方面，通過加強立法和市場監測，建立多式聯運規則體系，讓更多的運輸或物流企業進入為客戶提供多式聯運服務，總體方向和趨向較為明確。

《規劃》同時提出建立“推動多式聯運協調工作機制，著力解決跨邊境、跨領域、跨部門的重大問題”的工作思路是適宜的和及時的。

三、充分發揮企業在多式聯運發展中的主體作用

企業自身改革發展與政府的政策支持是促進多式聯運發展的雙刃劍。自2013年鐵路貨改以來，鐵路總公司把集裝箱運輸作為向現代物流轉型、推進市場化改革的重要途徑。

今年在全國鐵路工作會議上提出的“加快調整貨運產品供應，大力發展集裝箱、特貨運輸、快運業務和多式聯運，不斷優化運輸物流結構，實現各種交通方式優勢互補、合作競爭，努力降低社會物流成本，進一步發揮好鐵路在綜合交通體系中的樞紐骨干作用”與《規劃》主旨基本一致。

正如《規劃》所強調的，鐵路方面要在創新物流服務模式、打造多式聯運鏈條、加強運輸時效性管理、拓展延伸增值服務等方面不斷探索，積極拓展以集裝箱為載體的冷鏈、商品汽車、液體化工和食品、糧食、水泥等專業物流服務。集裝箱有鐵路箱和自備箱之分，集裝箱不能共享共用已成為制約多式聯運發展的主要問題之一。

集裝箱共享共用可以加快集裝箱周轉，降低箱使費，解決多式聯運成本過高的問題。《規劃》提出“研究建立跨邊境跨區域跨方式箱使循環系統”問題，同時還特別強調“推動鐵路、港口、航運等企業建立聯動機制，拓展合作方式，形成發展合力”。推動集裝箱共享共用，盡管難度很大，但已經讓我們看到解決問題的希望。

四、補齊鐵路多式聯運基礎設施布局和建設短板

鐵路集裝箱多式聯運發展面臨的主要問題之一是基礎設施建設滯后，其中多式聯運樞紐規模總體偏小、各種運輸方式銜接不暢問題較突出。《規劃》明確提出構建以一、二級鐵路集裝箱場站為中心的集裝W箱網絡，加快實施鐵路引入大型公路貨運站、物流園區、產業園區工程和疏港鐵路建設。鐵路集裝箱多式聯運產業鏈長，輻射空間十分廣泛，涉及的境內外行業和部門眾多。

因此，應從國家層面在綜合既有鐵路、水路、公路及社會各類物流設施的基礎上，在全國范圍內統籌規劃布局多式聯運樞紐（包括內陸港），加強功能設施的配套完善，重視鐵路站場周邊集疏運公路的配套，通過將諸如自貿區、保稅區、出口加工區、特殊商品指定口岸等相關政策，以及啟運港退稅政策逐步向多式聯運樞紐傾斜，有利于促使貨源更多地向鐵路聚集。

同時開放鐵路場站等貨運資源，構建集合各種社會資源的物流平臺，并圍繞著這一平臺打造臨站經濟，進一步延伸新的產業集群，實現真正意義的多式聯運與產業的相互融合。

五、解決好多式聯運標準體系和信息開放共享問題

多式聯運的優勢在于通過使用標準化運載單元，實現跨運輸方式無縫銜接、便捷換裝和快速轉運。然而由于各種運輸方式在適箱品名、運輸單證、設施設備標準、危險品名認定、計費標準等方面存在不一致，造成一些集裝箱貨物在轉換節點被迫拆箱，導致多式聯運通而不暢。

因此，研究建立統一協調的多式聯運標準規則體系十分重要。《規劃》提出了“加快完善相關法規、標準規范體系，全面對接相關國際聯運組織規則”。同時，還就鐵路運單“提單化”及“一單制”等與法律責任較為相關的問題提出了發展設想。多式聯運經營人的責任劃分一直是困擾其發展的瓶頸，需要相關各方盡快研究落實解決方案。

在大數據和互聯網時代，信息資源交互共享是信息流轉化成物流的關鍵，對全面促進多式聯運發展具有十分重要的意義。在集裝箱多式聯運中，由于有租箱、還箱，以及逾期收費等問題，客戶對運輸過程中集裝箱狀態掌控及信息開放共享的要求比一般貨物運輸更高，信息開放共享已成為集裝箱多式聯運迫切需要解決的主要問題之一。

《規劃》用很大的篇幅論述信息開放共享的重要性，一方面提出加快鐵路、公路、水運等不同運輸方式之間，以及海關、檢驗檢疫、物流和工商企業等不同業務系統之間信息銜接；另一方面，研發面向客戶的信息服務產品，實現需求提報、到達交付、信息查詢、通關查驗、轉賬結算、保價理賠等“一站式”線上服務和全程綜合物流系統解決方案。

六、追求技術進步是多式聯運發展長久的主題

多式聯運的基礎在于標準化、集裝化的應用。目前，鐵路部門正在積極研究各種適合中國貨運需求的新裝備，不斷增加集裝箱的保有量和裝備水平的現代化。

圍繞著《規劃》的出臺，應加強以下問題的研究：一是包括標準化運載單元、專用載運裝備、快速轉運設備等在內的技術標準建設；二是鐵路馱背運輸專用平車、公鐵兩用掛車以及其他多式聯運專用載運機具等的研發應用；三是開展適應各種箱型的公路貨運車型標準化推廣。

另外，《規劃》還明確提出研究構建“雙層集裝箱通道”和“內陸箱體系”兩大涉及鐵路集裝箱多式聯運發展的重大經濟和技術問題。因此，加快多式聯運技術進步，促進科研成果轉化，不斷更新設施設備將對我國多式聯運產業發展帶來不可估量的推動作用。

（作者系中國鐵路經濟規劃研究院副院長）