淺議老牌國企建設用地使用權流轉的若干問題

田碩（中遠海運重工有限公司，上海200120）

淺議老牌國企建設用地使用權流轉的若干問題

田碩（中遠海運重工有限公司，上海200120）

2015年11月，國家主席習近平提出供給側結構性改革目標。為實現這一目標，解決好相關問題，中央經濟工作會議深入推進實施“三去一降一補”政策，把“去產能”列為2016年五大結構性改革任務之首，并明確了“多兼并重組，少破產清算”的思路。

依照政策精神，國務院國資委面向國有企業全面推進提質增效和壓減工作，中央企業先后全面鋪開以整合重組為旗幟，優化資源配置、提高資產利用效率的各項專項工作——特困企業治理和“僵尸”企業處置、低效無效資產處置、非核心存量資產梳理和盤活，壓減法人層級等等，為符合企業業務定位的重點核心產業發展提供資源支持。在內外部資源整合重組過程中，重點加強產權重組方式的設計，保證產權流轉順暢，為高效率推進資源整合和結構調整提供保障。除企業股權之外，產權流轉另一重要領域是盤活高價值低效閑置固定資產，通過租賃、出讓、出售或轉讓等手段獲得收益，對改善企業財務狀況大有裨益。國有企業固定資產中價值頗高主要為不動產，包括土地、房屋、臨時性建筑物以及其他土地定著物，處置過程中具有交易價格高、歷史遺留問題多、易有權屬糾紛等特點，產權流轉交易程序及稅費成本也與一般固定資產存在較大差異。因此，在國有企業投資清理整合中，無論是采取無償劃轉、協議轉讓、資產置換或公開轉讓等等哪種產權流轉方式，前提條件都將歸結為有效管控此類固定資產，消除或彌補權利瑕疵，實現低風險和低成本處置，對國有資產增值保值而言尤為重要。

1 老牌國企不動產基礎管理工作薄弱，暗藏法律風險

國企改革征程中，一些成立時間較早，后經歷數次改革調整的老牌國企，建設用地使用權存在諸多權屬不清或難以解決的歷史遺留問題。結合企業管理實踐，有四大常見情形：一是權屬瑕疵。其一，企業取得土地使用權初期，因不能確定土地性質，未辦理土地證的權屬證書。其二，企業因搬遷或兼并重組而遺失土地證書，當地主管機關以多種理由不予補辦；二是權屬變更后未辦理產權轉移（過戶）登記。產權流轉后未及時到有關機構辦理產權過戶登記，造成地產的權利歸屬方和實際使用方不一致；三是續期難或征地糾紛難勝訴。企業以簽署《土地使用權轉讓合同》方式取得土地，期限屆滿后，因合同條款對續期條件或征收補償約定不清，轉讓合同雙方產生土地糾紛；四是吹填土地確權難。部分港口岸線企業，因自身發展需要吹填產生生產用地亟待確權。

上述這些難題的產生從另一面印證了，國有企業做好產權基礎工作，尤其是及時辦理產權變更并保管好產權檔案工作的至關重要。因產權管理工作基礎不牢造成的不動產權利瑕疵，在現實中對企業主要有三個方面的負面影響：一是將在企業涉及產權糾紛和訴訟的關鍵時刻成為致命匕首；二是為大型集團化企業改革重組增加了障礙。根據《公司法》及相關國家規定，企業必須完成名下所有房產和地產的出售、過戶后，不再擁有任何不動產才能最終實現注銷關閉；三是當地政府依法征收土地中，難以憑借有效權屬證書，獲得征地補償金。

2 解讀土地政策和法律法規，尋找實務指引

2.1 依法登記獲得的土地證是建設用地使用權人受法律保護的合法權屬證明

根據2011年修訂的《中華人民共和國土地管理法實施條例》，我國實行土地登記發證制度，土地證書對于保護權利人合法權益、規范登記行為等具有重要意義。根據《物權法》規定，“不動產權屬證書是權利人享有該不動產物權的證明。”權利人申請登記，領取土地證書，表明了權利人物權可以得到法律的保護。權利人也能夠根據證書記載的內容，及時便捷地掌握自己的不動產財產狀況，有效便捷地開展有關交易，保護和實現自己的不動產合法權益。由此，老牌國企做好建設用地使用權不動產登記工作，是立足于維護自身合法權益、為日后便于轉讓、互換、出資、贈與該宗地土地使用權（或者附著于該土地上的建筑物、構筑物及其附屬設施）的“規定動作”。

為妥善解決前文提到的土地證書權屬瑕疵問題，首先要找準國有企業建設用地使用權的主管機關，理清確權程序，關照注意事項，具體概況為三個方面：

一是企業未辦補辦土地證書。建設用地使用權登記確權程序中的主管機關，因土地所有人不同而不同。如果是農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，負責受理土地登記申請的機關是縣級人民政府土地行政主管部門，隨后登記造冊、核發證書的是縣級人民政府，由其最終確認建設用地使用權。如果是國有土地依法用于建設使用的，負責受理土地登記申請的機關上升為縣級以上人民政府土地行政主管部門，負責登記造冊、核發證書的政府層級也同步提升。中央層面而言，國務院國土資源主管部門負責指導、監督全國不動產登記工作，不動產登記職能歸口在其地籍管理司；地方各級國土資源局是本行政區域的不動產登記具體承辦機構。不動產登記辦理程序，分別在2015年3月1日起施行《不動產登記暫行條例》（中華人民共和國國務院令第656令）、2015年6月29日起施行《不動產登記暫行條例實施細則》 （中華人民共和國國土資源部令第63號），以及各級地方政府頒布的有關實施辦法中予以進一步明確，首次登記、變更登記、轉移登記、注銷登記、更正登記、異議登記、預告登記、查封登記等登記程序均可適用。值得注意的是，集體建設用地使用權首次登記前，區別于國有建設用地使用權，設置獨立的公告程序，避免因信息不對稱造成錯誤登記，侵害原使用權人合法權益；

二是企業已辦土地證書后遺失補辦。根據有關規定，不動產權屬證書或者不動產登記證明遺失、滅失，不動產權利人申請補發的，由不動產登記機構在其門戶網站上刊發不動產權利人的遺失、滅失聲明15個工作日后，予以補發。綜合各地區政府有關部門實施辦法，不動產權證書滅失或遺失補發的申請文件主要是：不動產登記申請書；身份證明；不動產登記簿查閱證明；權證附圖；刊登滅失、遺失聲明的書面文件等。部分發達地區鑒于轄區內歷史遺留房地產申請登記時，難以按照目前技術要求提供全部文件，適當放寬要求，可用不動產權屬來源證明、地籍圖、不動產權屬調查報告（土地、房屋）等進行替代。

三是未及時辦理產權轉移登記。老牌國企因企業兼并、破產等原因致使建設用地使用權發生轉移的，應當及時申請辦理不動產轉移登記，所涉產權轉移稅費成本很低。根據國家鼓勵國有企業深化改革工作部署，國家稅務總局頒布稅收優惠政策：其一，根據《關于進一步支持企業事業單位改制重組有關契稅政策的通知》（財稅〔2015〕37號）第三點規定：“兩個或兩個以上的公司，依照法律規定、合同約定，合并為一個公司，且原投資主體存續的，對合并后公司承受原合并各方土地、房屋權屬，免征契稅”；其二，根據《關于企業改制重組有關土地增值稅政策的通知》（財稅〔2015〕5號）第二點規定：“按照法律規定或者合同約定，兩個或兩個以上企業合并為一個企業，且原企業投資主體存續的，對原企業將國有土地、房屋權屬轉移、變更到合并后的企業，暫不征土地增值稅。”

2.2 土地使用權依法收回時原權利人享有申請補償的權利

續期難或征地糾紛難勝訴等現實問題中，國有企業作為原土地使用權人如何依法主張獲得補償，在現行體制下相對“爭權”更具有實際意義。依據《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱“《土地管理法》”）及其實施條例，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。針對國有企業建設用地使用權，地方政府可依照國有土地使用權收回的程序實施收儲，如果具備《土地管理法》第五十八條規定的五種情形之一，經有關人民政府土地主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準后即可實施。值得注意的是，被征地企業僅在兩種情形下具有請求補償的權利，即被征地為公共利益需要使用的或為實施城市規劃進行舊城區改建需要調整使用的。而在土地有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準時遭遇土地收儲，企業是難以獲得補償的。

國有企業因政府收儲建設用地可主張“適當補償”的范圍和標準，是實踐中備受關注的問題之一。鑒于我國地域差異明顯、經濟發展水平不均衡，也為有效保護農民合法權益，《土地管理法》僅明確了征收耕地的補償范圍和標準，同時放權給省、自治區、直轄市，由地方政府參照征收耕地條件，規定其他土地的補償范圍和標準，這是一種實事求是的立法思維。

我國東南發達地區在征地補償方面頗為先進，僅選取上海市地方法規加以研究總結。根據《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》、《上海市國有土地上房屋征收與補償條例》及其配套規定，國有企業建設用地征地補償形式為貨幣補償為主，主要有七個方面：一是土地補償費，占比較小；二是房產拆遷補償，占比較大。房屋所有人的貨幣補償金額計算公式為：房屋建安重置價+相應的土地使用權取得費用，“相應的土地使用權取得費用”是指在征地房屋補償方案公告之日取得相同性質、相同數量、相同地段等級土地使用權所應支付的費用；三是房產拆遷其他費用補償。包括設備搬遷和安裝費用，無法恢復使用的設備按照重置價結合成新結算的費用，停產、停業損失補償；四是財物補償，占比較大。按照本市有關國家建設征地的財物補償標準執行，未超過批準期限的臨時建筑也給予適當補償；五是勞動力安置補償費，占比較大；六是其他合理費用（如搬遷過渡費用）；七是與大多數地區不同的做法，為盤活存量工業用地，上海市人民政府在前述補償之外，還可以按照土地儲備收益的一定比例再給予企業一定補償。

2.3 吹填工程形成新增土地確權問題

吹填工程是目前我國向水域要地的主要手段，國有企業對工程結束后產生的新增土地確權涉及兩個方面的權屬問題：其一，企業是否合法擁有并取得此海域的使用權；其二，對于通過徹底改變水域環境性質而新增的土地，國有企業作為原使用權人需要遵循何種原則和程序獲得二次確權。

根據現行《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱“《海域使用管理法》”）第三十二條規定，填海項目竣工后形成的土地，屬于國家所有。海域使用權人應當自填海項目竣工之日起三個月內，憑海域使用權證書，向縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，換發國有土地使用權證書，確認土地使用權。隨著經濟發展增速，土地資源在沿海城市愈加珍貴。海域使用權人受巨大經濟利益驅使，為規避國家嚴格的土地管理制度，似乎能夠以本條法律規定為依據，主張通過直接轉換程序更輕松地獲得吹填后形成的國有土地使用權，這個口子打開后對環境的影響將是巨大的。實踐中，企業去當地土地管理部門換取國有土地使用權證時，往往會被要求繳納土地出讓金，多數國有企業認為政府此舉與上述的第三十二條規定有沖突，這凸顯了土地管理部門與海洋管理部門對圍填海新增土地使用權問題的爭議。《土地管理法》與《海域使用管理法》同處同一法階，均為特別法，很難說在法律使用上誰具有優先性。

為此，2011年1月，國土資源部、國家海洋局聯合發布《關于加強圍填海造地管理有關問題的通知》（國土資發〔2010〕219號），重申了強化圍填海造地計劃管理、嚴格圍填海造地項目審查的立法態度，并對規范圍填海造地的供地方式也有較為明確的規定，結合各地方政府發布的具體實施辦法，國有企業吹填土地確權主要程序和注意事項主要有五個方面：

一是明確主張確權范圍。國有企業本身擁有原吹填海域的合法使用權并辦理證照，對非由政府組織的區域成片開發的單個項目可積極主張確認其新增土地使用權（政府組織成片開發的由各地土地儲備機構統一收儲，確認為政府儲備國有建設用地使用權）；

二是企業自查原海域使用權的獲取方式。獲得方式四種：審批、招標、拍賣、掛牌；

三是符合條件、直接換證。項目具備符合劃撥用地目錄的，企業可依照《海域使用管理法》直接換取土地使用權證，無需繳納土地出讓金，不符合的參照協議出讓辦理；

四是不符合條件，通過存量土地國有建設用地協議出讓方式辦理供地手續獲得確權。原海域使用權審批獲得，不具有公益性或不符合劃撥用地目錄，但吹填項目是依法可與當地政府協議出讓土地的，企業可履行供地審批手續，通過簽訂土地出讓合同并補交差價后獲得確權，如果項目用地市場評估價格低于海域使用金和填海成本的，政府可不收取土地出讓金，不補還差價；如原海域使用權通過招標、拍賣或掛牌方式獲得，部分地區政策是區別對待的，多以進行招拍掛時間點為限，時間點以前的仍需按存量國有建設用地協議出讓方式辦理供地手續，時間點以后的直接申請換發證照確權，簡化程序、避免重復成本；

五是吹填形成的建設用地使用權期限為海域使用權期限的剩余期限，剩余期限超過法律、法規規定的土地使用權最高期限的，新增的建設用地使用權期限按照法律、法規規定的土地使用權最高期限確定。