試述中央和地方財政關系及其完善

任晉晉+任苗苗

（1.山西財經大學 山西太原 2.山西師范大學 山西臨汾）

摘要：要發揮財政在國家治理中的基礎作用，就需要處理好中央和地方的財政關系。中央與地方的財政關系主要包括：中央政府與地方政府之間的財權劃分、中央政府與地方政府之間的事權劃分。黨的十八大報告①和十八屆三中全會②都對理順中央與地方財政關系做了規劃和部署。隨著我國稅制改革和預算管理制度改革的深入推進，對中央和地方財政關系的完善愈發緊迫。本文正是在此情況下，通過剖析中央與地方財政關系的現狀，研究其現階段存在的問題，最后提出優化可行的政策建議。

關鍵詞：中央；地方；財權；事權

一、中央和地方財政關系存在的問題

分稅制改革使中央和地方財政關系變為了另一種模式，它在促進收入增長，調整產業結構、協調地區發展方面產生了巨大的作用。但隨著我國經濟社會的發展，中央與地方財政關系也出現了一系列的問題。

1.財權事權劃分不合理

1994年的分稅制對我國中央與地方政府的財權事權重新進行了劃分，到現在，占財政收入52%的中央政府，只有占總財政支出30%的事權，財權事權劃分不合理。地方承擔的事務越來越多，所需的支出也相應增多，可地方財力卻極其有限，這嚴重阻礙了地方政府職能的實現，不利于調動地方政府的積極性。現在，中央財政主要負責國家安全等的支出；地方財政主要負責與本轄區經濟事業發展有關的支出。事實上，中央和地方的事權劃分并不明晰，或有的很清楚，執行過程中并沒有遵循。最終，使得有些事沒有人管，有些事很多單位在管，行政效率極其低下。

2.轉移支付制度不合理

轉移支付制度是中央通過對地方的轉移支付（主要是財政撥款）來實現區域間財力均衡。我國轉移支付制度有不合理之處：首先，轉移支付的結構不合理。正常來說，一般性轉移具有更強的財政均衡能力，但是，跟專項轉移支付相比，我國的一般性轉移支付較少，這對區域間的均衡發展有害無利。其次，轉移支付資金的分配不規范。四川、河南、湖南、湖北等地獲轉移支付資金較多，而吉林、山西等經濟比較落后的地方，轉移支付反而較少。最后，轉移支付的監管不到位。現行財政轉移支付有很多種形式，但卻缺乏科學、有效的監督、控制和約束，這就使得資金在使用過程中被大量浪費和挪用，甚至會發生地方政府為獲得財政資金而作假的現象。

3.各地方政府財力不平衡

我國各個地區的經濟發展有很大的差異，因此，各個地方政府的財政稅收收入也必然存在著很大的不同，這就必然會導致各地方政府財力的不平衡。比如我國東部地區由于有沿海的發展便利，自改革開放以來，發展迅速。中部和東北等地只能依靠當地的資源優勢，但資源是有限的，依靠資源發展是不持續、不經濟的，地理位置上的差異限制了這些地區的發展，從而形成惡性循環，進而導致經濟環境落后。

三、完善中央和地方財政關系的政策建議

由上文分析可知，中央與地方財政關系存在許多問題，為了更好促進我國央地財政關系和諧、有序的發展，提出如下政策建議：

1. 合理劃分中央與地方政府的事權和財權

根據《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》③，未來我國中央地方事權可以劃分如表：

當前，財政體制改革的主要目標，就是讓中央和地方的事權和支出責任相適應。支出責任涉及財權、財力。財權包括稅權、債權、費權和產權。地方的財力來源主要包括自身財權所獲取的收入和上級政府的轉移支付兩方面的內容。因此，只要做到財權和事權相匹配，事權和能力相適應，中央與地方分級治理架構就會更完善。

2.完善中央對地方的轉移支付制度

財政轉移支付制度的完善有利于理順中地財政關系，通過選擇合理的轉移支付方式，保證財力與事權相匹配，從而推進不同區域之間基本公共服務的均衡。

首先，增加一般性轉移支付。通過選擇一個稅基穩定、稅源充足的稅種，作為一般性轉移支付的資金來源，形成一般性轉移支付穩定增長機制，爭取最大程度地發揮一般性轉移支付平衡地區差異的作用。其次，不斷規范專項轉移支付。逐項清理專項轉移支付，取消政策效果不明顯的項目，合并內容重復交叉的項目，嚴格控制新增轉移制度項目，尤其是屬于地方事權職責的項目，加強專項轉移支付審批程序。最后，積極探索橫向轉移支付制度。我國可以建立省級和地市級兩種方式的橫向轉移支付制度。通過各省之間的財政資金轉移，可以使省級財政大體均衡；通過同省不同地市的資金轉移，有利于省內各地市的財力均衡。兩種方式同時進行，就可以使全國范圍內的財力大體均衡，共同發展。

4.完善省以下分稅制

一方面，省以下財權與事權相配比。對于省以下的各個層級政府應以文件形式明確其應享有的稅收分成比例和應負責的事權，同時做到，財力與事權相配比。同時，不斷完善各層級的政府機構設置，降低稅收成本，提高行政效率。另一方面，實行“省直管縣”和“鄉財縣管”。也就是由省級財政直接管理縣級財政，鄉鎮政府由縣級政府負責管理，通過這種方式就可以減少政府級次，既精簡了機構，又提高了各級政府的統籌平衡能力。

參考文獻：

[1] 馮興元.中央和地方財政關系的癥結與應變[J].人民論壇，2010（20）

[2] 夏先德.完善中央和地方財政關系的基本設想[J]. 國家行政學院學報 2015.4

[3] 賈康.《優化重構中央與地方財稅關系》，《中國稅務報》.2013年7月1日

[4] [7] 張千帆.《中央與地方財政分權——中國經驗、問題與出路》，《政法論壇》.2011年第5期

[5] 胡玉桃.完善中央與地方財政關系的法治化路徑學習與實踐 2016 年第 10 期

1. 胡錦濤同志在黨的十八大報告中指出：“加快改革財稅體制，健全中央和地方財力和事權相匹配的體制。”

2.黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《決定》中強調“建立事權和支出責任相適應的制度，適度加強中央事權和支出責任……進一步理順中央和地方收入劃分”。

① 2016年8月24日，國務院發布了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，明確了財政事權和支出責任劃分的指導思想、總體要求和劃分原則，對推進中央與地方財政事權劃分、完善中央與地方支出責任劃分以及加快省以下財政事權和支出責任劃分等作出了具體部署和路線安排。

① 胡錦濤同志在黨的十八大報告中指出：“加快改革財稅體制，健全中央和地方財力和事權相匹配的體制。”

②黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《決定》中強調“建立事權和支出責任相適應的制度，適度加強中央事權和支出責任……進一步理順中央和地方收入劃分”。