美日韓財政支農發展對比及借鑒

鄧凱

摘要：美國、日本、韓國等農業發達國家在財政支農方面提供了諸多啟示，積極借鑒發達國家財政支農政策，并結合我國實際提出有針對性的政策建議具有重要的理論意義和實踐意義。美國、日本和韓國等農業發達國家的實踐啟示我國在促進農業發展的過程中必須建立可持續發展農業財政支持導向、建立社會資本化農業財政支持導向、建立科學技術化農業財政支持導向、建立人力資本化農業財政支持導向、建立企業龍頭化農業財政支持導向。

關鍵詞：財政支農；農業政策；經驗借鑒

農業發展是我國經濟社會發展的重要組成部分，促進農業發展和農業安全，即是國家安全的重大現實需求，也是實現我國產業結構優化升級的重要舉措。2015年，國務院發布《關于加快轉變農業發展方式的意見》，要求“著力轉變農業經營方式、生產方式、資源利用方式和管理方式，推動農業發展由數量增長為主轉到數量質量效益并重上來”。近年來，農業財政支出在支持農業發展方面發揮了重要作用，以“三農”資金投入為例，2005年我國“三農”資金投入約為3000億元，2016年我國“三農”資金投入約為30000億元，實現了農業財政投入的跨越性增長。美國、日本、韓國等農業發達國家在財政支農方面提供了諸多啟示，積極借鑒發達國家財政支農政策，并結合我國實際提出有針對性的政策建議，具有重要的理論意義和實踐意義。

一、美國財政支農政策的特點分析

美國是世界上農業高度發達的國家，特別是農業生產的效率極高，據統計，美國只有涉農人口約300萬人，卻為約3億人口提供農業產品和服務。在美國農業發展的過程中，財政支持為實現美國農業的高效率生產提供了重要保障。美國財政支農政策的特點主要體現在以下方面：

第一，強化農業的財政補貼。通過農業補貼的形式能夠提高農業生產者的勞動積極性，加強產業的市場保護，提高農產品的市場乃至國際競爭力。美國通過財政支持的形式強化對農業的財政支持，例如，美國實施的《2008年食物、自然保護與能源法案》直接面向農戶提供農業補貼，在世貿組織成員國的強烈抗議下，《2014年美國農場法案》弱化了對農業的直接補貼，但是卻強化了對農業的間接項目補貼力度。

第二，發展農業保險分散農戶風險。農業生產的過程在很大程度上受到自然環境的影響，生產過程的不確定性較大，為了分散風險，美國在財政預算中設置農作物保險預算，例如，在《2014年農業法案》中，美國農作物保險預算達到898億美元，約占該年度農業財政總預算的11%。通過高強度的農業保險發揮了穩定農作物市場價格、提高農戶生產積極性等功能。

第三，通過財政支持發展現代農業。美國在發展現代農業的過程中，高度重視科技農業和低碳農業的現代農業發展模式，并積極利用財政政策支撐現代農業發展目標的實現。在發展科技農業方面，美國利用財政政策建立了由農業研究中心、農學院、農業試驗站以及農業技術成果推廣體系和農業企業共同構成的現代科技農業網絡化體系，在發展低碳農業方面，通過“高附加值農產品市場開發贈款”計劃加強對低碳農產品的支持力度。

二、日本財政支農政策的特點分析

先進的生產模式和管理的細致性是日本農業的重要特點，日本農業發展的細致不僅體現在生產過程，更體現在農業產品方面。日本財政支農的特點主要體現在大力豐富支農資金來源、重視對農業基礎設施和農業科技的投入以及高度重視農業發展的環境影響等方面：

第一，大力豐富支農資金來源。在日本經濟發展的恢復期，日本總體財政收入水平有限，同時，農業發展對資金的需求量較大，為了保障農業安全，日本在財政投入的基礎上積極豐富支農資金來源，例如通過發行國債的形式彌補財政投入與農業資本需求之間的缺口。

第二，重視對農業基礎設施的投入。在促進農業發展的過程中，日本高度重視農業基礎設施的投入，在財政支出結構中，安排專項財政資金用于農村固定資產設施投入、農業網絡通信設施投入等。

第三，重視農業科技投入。日本在農業發展的過程中高度重視對農業科技投入的支持力度，在財政支出結構中，“技術開發普及”資金項目在農業財政支出中的比重逐年提高，高強度的農業科技投入極大提高了農業科技進步貢獻率，據統計，日本農業科技進步的貢獻率高達80%。

第四，重視農業發展的環境影響。2012年日本正式開始實施“農業環境補貼”表明農業財政支出將會提高直接補貼的比重“投入重點傾向于利于國土保護的土地綜合整治”及農業農村資源環境保護。利用財政手段促進農業向綠色化發展的目標更加明確。

三、韓國財政支農政策的特點分析

韓國財政支農的特點主要體現在提高對農業生產組織的支持、強化對農業金融的支持力度以及加強環境友好型農業補貼等方面：

第一，提高對農業生產組織的支持。韓國財政積極提高對農協等農業生產組織的支持力度，農協是由農民出資、代表農民利益的互助合作組織，為農戶提供生產、流通、加工、技術、信用、保險等系列化服務，并為農戶提供生產、流通、加工、技術、信用、保險等系列化服務，同時農協在促進韓國發展水果、蔬菜、桑蠶、藥材等優勢農產品的過程中發揮了重要作用。

第二，強化對農業金融的支持力度。政府對農協金融事業提供各種支持。例如，在外資利率較低的情況下，政府為農協提供信用擔保，從國外引進資金；面對國內商業金融利率較高的情況，政府為農協提供貼息；政府還設立了“農產品價格安定基金”，幫助農協應對農戶貸款種植大蒜、洋蔥、辣椒等經濟作物的市場風險。

第三，加強環境友好型農業補貼。韓國在發展農業的過程中特別重視農業發展對環境的影響，自1993年開始，韓國就開始降低對化肥使用的財政補貼，到2005年，韓國已經徹底取消了對農業化肥使用的財政補貼，同時，強化對“環境友好型”農業的補貼，自2006年開始，韓國用于“環境友好型”的農業生產補貼已經超過百億韓元。

四、美日韓財政支農政策對發展我國農業的借鑒endprint

美國、日本和韓國等農業發達國家的實踐啟示我國在促進農業發展的過程中必須建立可持續發展農業財政支持導向、建立社會資本化農業財政支持導向、建立科學技術化農業財政支持導向、建立人力資本化農業財政支持導向、建立企業龍頭化農業財政支持導向：

（1） 建立可持續發展農業財政支持導向。我國農業發展所依賴的粗放式投入方式和環境破壞性生產方式必須向集約式資源投入方式和環境友好型發展模式轉變。農業發展必須實現由直接支出農業生產向注重農業可持續發展轉變，建立可持續發展農業財政支持導向，利用農業財政工具強化對低碳農業、休閑農業等現代農業發展模式的支持力度。

（2） 建立社會資本化農業財政支持導向。加強財政對農業的直接和間接補貼固然是激勵農戶積極性的有效措施，但是相對我國農業發展的規模而言，財政對農業發展的支撐力難以有效滿足農業發展的需求，因此，我國農業的財政支持形式必須實現由直接補貼向發揮財政支農資金橋東社會資本化投資的轉變，從而發揮財政資本的杠桿效應。在實踐過程中，可以以財政資金作為出資發起設立農業擔保公司的形式，也可以以財政資金發起設立農業產業發展引導基金的形式實現撬動社會資本的目標。

（3） 建立科學技術化農業財政支持導向。美國農業發展的實踐證明，現代農業的發展不再是簡單勞動的過程，科技對農業發展的效率和效益提升發揮越來越重要的作用。據統計，我國農業科技進步貢獻率約為55.2%，遠低于以色列96%、日本80%的農業科技進步貢獻率發展水平。因此，必須建立科學技術化農業財政支持導向：首先，強化農業財政對農業科技成果轉化方面的支持力度；其次，提高農業財政對農業技術推廣方面的支持力度；最后，深化農業財政對多主體協同的農業科技創新模式的支持。

（4） 建立人力資本化農業財政支持導向。農業產業的發展必須以現代“職業農民”的培育和開發為基礎。統計數據顯示，我國我國務農人口中超過70% 的務農人口僅受過初中教育，農業人口受教育程度是制約我國農業發展的“短板”。從經濟學角度分析，以現代職業農民培育為主體的農業人力資本開發具有公共物品屬性，因此，為了糾正公共物品市場化供應過程中的無效率和低效率問題，必須由政府以財政支出為基礎通過購買服務的形式強化農業人力資本開發。

（5） 建立企業龍頭化農業財政支持導向。總體而言，我國農業發展的市場集中度較低，缺乏農業龍頭企業的示范效應和規模效應，進而制約了農業產業化發展的水平。因此，應建立企業龍頭化農業財政支持導向：首先，可以通過政府采購的形式支持農業龍頭企業的發展；其次，通過財政貼息等形式支持農業龍頭企業的技術改造和技術進步；最后，以財政資本為基礎發起設立農業產業并購基金，支持農業龍頭企業通過兼并和收購等形式整合產業鏈資源，提高農業龍頭企業的發展規模。

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