“三社聯動”視野下的社區公共服務供給側改革

特邀主持人：曹海軍（東北大學文法學院教授，博士生導師）

主持人語：2017年發布的《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》標志著社區治理已上升為國家戰略，成為國家治理體系和治理能力現代化建設的重要組成部分。當前，我國基層治理空間廣闊，體制機制創新活躍。社區、社會組織以及社會工作的“三社聯動”治理機制，對改善社區公共服務供給、創新社區治理結構具有重要的價值。城鄉社區是社會治理的基本單元，事關黨和國家大政方針的貫徹落實，事關居民群眾的切身利益，事關城鄉基層的和諧穩定。為此，及時總結“三社聯動”治理機制的運轉經驗與優勢，分析其面臨的困境并提出解決對策，將有助于進一步提升城鄉社區治理水平。

〔摘要〕 深圳、廣州等沿海發達地區率先在政府購買社會公共服務的推動下，運用“三社聯動”機制有效地促進了社區公共服務的供給側結構性改革。通過對S市L區和P區的實地考察發現，由于地區發展暴露出的不同問題，以及專業知識、組織條件、政治能力三方面因素的差異，導致兩個城區選擇了不同的購買模式和“三社聯動”形式，即項目制和崗位制。兩者雖無形式上的優劣，但從協作治理的視角考察可以發現，P區選擇的崗位制模式其實是簡單合同制的契約安排，它將社會組織的運行機制、價值訴求等排除在外，取而代之的是參照政府的結構機制進行服務生產，這一自上而下的垂直性管理方式大大壓縮了協作的空間。而L區選擇的項目制則倡導伙伴關系，在信任、包容、責任、參與等價值引領下，參與主體更容易展現協作優勢。

〔關鍵詞〕 “三社聯動”，社區公共服務，供給側改革，項目制，崗位制

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2017）05-0023-07

中華人民共和國成立后建立的計劃經濟體制決定了城市基層公共服務供給主要采取政府壟斷的形式，改革開放后，政府公共服務供給質量和效率在不斷提高，但仍存在明顯缺陷。究其原委，公共服務供給困境的產生主要源于以下兩個方面：一是伴隨著單位制的解體和社區制的成長，作為服務供給方的政府逐漸趨于被動，原先適應于單位體制的政府供給方式與社區制格格不入，逐漸暴露出“籠統供給”和“供給結構扭曲”等問題 〔1 〕，隨著社區管理向社區治理格局的轉變，要求供給方式也應作出相應調整；另外，市場經濟的發展培育出了多樣化的社會群體，社會成分的多樣化和復雜化為社區公共服務供給來源提供了更多的選擇。二是社區公共服務供給質量和供給效率的低下，社區制下的群體在年齡結構、社會身份等方面的多樣性決定了不同的服務需求，政府能力的有限性和需求的無限性矛盾使得供給質量和供給效率大打折扣。因此，面對上述兩種困境，在社區治理的制度環境下，有效地實現政社互動從而推動社區公共服務供給側改革是提升社區公共服務的必然要求和基本目標。

2017年6月12日，中共中央、國務院印發了《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，要求“提高社區公共服務供給能力，加快城鄉社區公共服務體系建設，健全城鄉服務機構”?？梢哉f，開展社區公共服務的供給側改革是“寓治理于服務”的社區治理現代化建設的重要組成部分。作為創新社會治理的方式，政府購買社會公共服務是政社關系互動的重要維度，它恰恰與地方政府探索出的“三社聯動”機制創新相契合?！叭缏搫印睆娬{社區與社會組織或社會工作者彼此間的銜接互補，特別是政社互動，其內部的協作機制相較于傳統管理模式在價值選擇上以公共利益優先，塑造政府與社會組織自由平等的關系格局，對社會組織采取效益性的支持方式 〔2 〕，在此基礎上，將政府的整合、動員優勢與社會組織的需求識別、資源分配、靈活創新優勢相融合，改變服務供給源單一的格局，強化社會組織的社會參與，為社會服務提供了制度供給的保障。從具體實踐來看，在“三社聯動”機制下，政府購買社會服務衍生出了項目制與崗位制兩種購買方式。

一、“三社聯動”機制下的政府購買社會服務供給側改革

（一）“三社聯動”。近年來，關于“三社聯動”相關問題的討論主要集中于以下兩類。第一類是對“三社聯動”機制中“如何聯”和“如何動”問題進行了相關分析。學者們結合地方實踐，提出構建“三社聯動”的宏觀思路。葉南客和陳金城根據不同地域“三社”的發展差異歸納出“內需驅動型、政府主導型、項目引領型、理念踐行型和體制創新型”這五種實踐模式 〔3 〕。李文靜和時立榮指出“三社聯動”在地方治理中形成了“社會組織委托型”“社工機構服務型”“項目指導型”“社區內部發展型”等模式 〔4 〕，并結合相應模式的具體實踐狀況分析了“三社聯動”對社區治理的成效影響。顧東輝將“三社”看作是三個工作主體和三個實務要素，得出“主體聯動”和“要素聯動”兩種結構視角 〔5 〕。第二類主要剖析了“三社聯動”中各主體的功能定位。鄒鷹等人從社會工作者的專業性出發，指出社工群體通過角色嵌入，能夠在協商民主、社區矯治、信訪維穩和困境救助等領域發揮重要作用 〔6 〕。徐永祥和曹國慧從“三社聯動”的概念入手，界定了“三社”的主體范圍，明確了社區、社會組織、社會工作者的具體所指和功能分工 〔7 〕。

這兩類研究對“三社聯動”的內涵概念、意義價值進行了全面闡釋，但仍然面臨著以下兩大問題：一是大多從經驗層面進行分析，缺乏學理上的理論支撐；二是對于“三社聯動”的聯動邏輯涉及不多，忽視了“三社聯動”背后的協作、合作、協調機制。特別是部分研究局限在“就聯動談聯動”的狹隘層面上，“三社聯動”的一項重要作用是其服務功能，“政社聯動”的主要職能是政府通過購買社會服務提升公共服務的質量。當前，從“三社聯動”的視角考察政府購買社會服務的研究成果相對較少，在社區公共服務供給側改革過程中，如何利用政社互動提升服務質量仍然值得學界深思。endprint

（二）政府購買社會公共服務推動社區公共服務供給側改革。當下，在治理現代化的大背景下，政府努力追求“一核引領、多元協同”的基層治理格局，通過向社會組織讓渡空間，從親力親為的“劃槳者”轉變為主心骨型的“掌舵者”，以此培育并充分發揮社會組織服務供給的專業性優勢，實現共享共建共治。社會組織可能不僅成為公共政策的執行者，并且，政府往往依靠他們參與政策制定和評估。非營利機構以此為游說平臺，借此機會，它們可以倡導增加資源和社會支出，同時，隨著政府知識基礎和制度記憶的減少，使它們能夠在特定政策領域發揮專業知識優勢 〔8 〕。基于政府與社會的相互訴求，政府購買社會服務真正成為連接兩個體系的紐帶，借此理清政社關系，進一步推進政社分開。

政府購買社會公共服務是公共服務供給方式的創新之舉，一方面，大部分學者對購買服務的運行機制和優化路徑進行了充分探討。陳為雷提煉出“項目機制-策略-邏輯”的解釋框架 〔9 〕，認為政府購買社會工作服務的項目機制是項目外包機制，并遵循著效率和效益的邏輯。張海和范斌追溯了我國政府購買社會服務的歷史進程，并分析了影響購買服務方式的結構性潛力因素與結構性制約因素 〔10 〕。周俊指出當前我國在購買服務的過程中存在著缺乏競爭、機會主義、供應商壟斷等風險，并呼吁政府和社會凈化購買服務所需的組織和社會環境 〔11 〕。另一方面，從政社角度來看，學者們就購買服務過程中社會的自主程度產生了分歧。一些學者認為社會的自主性受到了政府的削弱，作為服務的生產方——社會組織被嵌入行政體制中。朱健剛和陳安娜指出，“專業社工被吸納到街道的權力網絡過程中產生了外部服務行政化、內部治理官僚化和專業建制化的過程” 〔12 〕。同樣，彭少鋒、楊君認為政府購買社會服務面臨著“行政化困境” 〔13 〕，吳月分析其背后是“吸納與控制的邏輯” 〔14 〕，契約化合作淪為形式。然而，部分學者在研究中發現，“嵌入性”僅僅是政社互動的一方面，其實，還存在著“反向嵌入性” 〔15 〕，即國家嵌入到社會。甚至，有學者研究發現，社會組織會主動尋求嵌入國家，從而尋求資源、合法性及制度支持，這樣能夠滿足當前民眾對公共服務供給的復雜性、多樣性、動態性需求。

政府購買社會服務是市場失靈和政府失靈的產物，完全依賴市場競爭或政府管控，都無法滿足大眾的服務需求。上述研究將焦點放置于“購買”行為本身上，忽視了購買行為背后主體的聯動邏輯，缺乏解釋政府與社會博弈行為的結構框架，導致對于服務供給的認識片面化和簡單化。在分析社會組織的自主性時，部分學者研究結果以偏概全，政府購買社會服務包含項目制和崗位制兩種模式，這兩種模式下社會組織的獨立性是不同的，因此，有必要結合購買模式的具體實際進行分析。但是，無論是嵌入還是反向嵌入，政府購買社會服務將使國家與社會的關系發生重要轉變，它“將改變政府滲透社會的方式，由以往的行政命令改為財政誘導” 〔16 〕。

為填補上述研究的缺陷，僅僅探究購買服務本身是遠遠不夠的，只有從政社關系角度出發才能更為清晰地認識服務供給改革。從“三社聯動”到“政府購買社會服務”，關鍵是闡釋清“一核”政府與“多元”社會組織的關系。協作治理恰恰提供了理論支撐和機制保障。該理論認為，為了防止出現低效率的、低質量的重復性供給，有必要引入一個核心角色，維護供給秩序，提升供給質量，將分散的、多元的、多重議題、結構復雜、利益沖突、文化異質 〔17 〕92的供給主體聚合在一起。在當前現實條件下，只有“強國家”式的政府能夠擔任這一角色，這是因為：一方面，變革前的傳統管理型制度為政府樹立了足夠的權威；另一方面，協作會付出一定的交易成本，強大的政府能力必然能夠降低對社會組織的激勵成本，便于政府加強過程監督、嚴格績效評估，從而實現服務共享。

在基層政府購買社會服務實踐中，崗位制和項目制兩種購買模式同時采用了合同外包的政策工具形式進行服務供給。不同的是，崗位制購買是由政府確認崗位數量，再委托社會組織進行招聘和培訓社工人員；項目制購買則是將整個服務項目委托給社會組織，由它們開展服務工作。有關項目制和崗位制的文獻研究相對較少，黃春蕾和劉君基于地方實踐經驗，從績效視角考察了兩種購買方式的運行特點 〔18 〕，劉志鵬和韓曄運用交易成本理論，比較了兩種購買模式的優劣 〔19 〕。基于對現有文獻的分析梳理發現，從“三社聯動”協作治理的角度分析政府購買社會服務的成果相對匱乏。本文將利用筆者在S市L區和P區調研時獲得的一手資料，直觀地比較兩種購買方式的差異，并嘗試從“三社聯動”的視角分析項目制和崗位制對于塑造政社關系有著何種影響，并借助協作治理這一理論成果，探究社區公共服務供給側改革的發展方向，進而試圖回答以下幾個問題：在社區公共服務的供給側改革中政府應該扮演什么樣的角色？分散的、多元的、異質的社會組織如何發揮其服務供給的專業優勢？希望透過這一比較性的分析能夠準確把握社區公共服務供給側改革的實踐過程，并為理解當下中國的政社互動關系和協作治理提供一個可供參考的視角。

二、模式選擇：項目制和崗位制的“異曲同工”

在政府購買社會服務的過程中，S市L區采用了項目制模式，而P區主推的是崗位制模式，二者最大的不同在于，項目制購買主要關注項目產品本身，而崗位制購買則關注于社工專業和社工勞動力群體 〔20 〕。比較兩種模式的運行方式，更能夠直觀地感受二者的差異。如圖1所示，項目制主要圍繞項目產品展開。民政部門根據基層社區需求確定并向外發布所需購買的服務產品，而社會組織則圍繞項目進行投標競爭，政府與獲勝方簽訂協議實現項目產品購買，社會組織開展服務的過程也是購買方和使用方對其服務質量監督、評估、反饋的過程。崗位制如圖2所示，崗位將各行為主體串聯在一起，有效地推動了“三社”的“聯”和“動”。公共機構提出崗位購買計劃，由政府匯總并發布所需購買的崗位，同樣，通過競標的方式選擇服務供給的社會組織，獲勝方負責招聘并培訓社工，之后將這些具備專業優勢的社工分配到相應的崗位。endprint

L區和P區作為購買服務的探索試驗點，之所以選擇相應的購買模式是多種因素疊加的結果，在開始實施過程中并沒有孰優孰劣之分。表1對L區項目制和P區崗位制的影響要素進行了簡要對比歸納。在對影響因素展開探討前，首先應當將關注點放置于基層社區體制改革大背景下。在這一改革過程中，L區和P區將矛盾集中于不同領域，L區主要聚焦于“各類組織權責不清、社會組織成長空間有限”等方面，而更年輕的P區則需要處理“行政色彩濃厚、外來人口融入難”等挑戰。鑒于不同的發展難題，導致在購買服務模式的選擇上出現了差異。為解決以上矛盾，L區在街道層面實施了精簡機構厘清職責的“大部制”改革，直接為社會組織發展讓渡空間；而P區將“社工+義工”聯動模式作為加強社區公共服務體系建設的重要舉措，為崗位制購買提供了人才基礎。

另外，按照溫卓毅的觀點，專業知識、組織條件、政治能力 〔20 〕三方面因素造成了崗位制和項目制的差異。應當注意，在運用這一理論分析問題時必須融入客觀的現實條件。S市作為改革開放的前沿城市，不同行政區之間也存在著發展差距。P區是2009年成立的年輕功能新區，無論是發展程度還是人口規模都要遠遠落后于已經建成近40年的L區。因此，在分析影響因素時都不應該忽視這一現實狀況。

就組織條件而言，L區借助區位優勢吸收香港購買社會服務發展經驗，在政策學習過程中，大力扶持社會組織發展，為其提供政策、資金、人力支持。相反，P區相對偏僻的位置和工業性的功能定位降低了社會組織的生存活力，大量的流動人口很難被城市短時間容納，這些短板大大延緩了社會組織的發展。如果比較培育社會組織和社會工作者的成本大小，顯然，成熟的社會組織需要場地、宣傳等大量的前期準備，相比于社工的培訓資本要高昂得多。因此，選擇以吸納社工服務的崗位制無疑是提升公共服務的捷徑。

就專業知識而言，L區很早就實施過針對困難群體的社區公益服務項目，并出臺一系列鼓勵社會組織發展的配套政策，這為L區后續開展“民生微實事”的項目制政府購買社會服務積累了專業經驗。反觀P區，直到2014年才出臺了《P新區關于培育和發展社區社會組織的實施意見》。這是因為較少的專家指導和模糊的經驗認知都不足以支撐本地區社會組織的發展。最后，政治能力這一要素也不應被忽視，無論是米格代爾闡述的強國家式的提取、滲透、規制和分配能力 〔21 〕5還是邁克爾·曼的基層滲透權力（infrastructural power） 〔22 〕1，都強調了政治能力的自主性，這里的政治能力更多涉及到國家如何處理與社會的關系，即賦權或是吸納。

L區和P區代表著兩種不同的政治能力，而這種能力區別則是對社會認知差異的產物。“社會組織具有雙重屬性：一方面，它是一種挑戰力量，因為社會組織是最有力的集體行動的載體之一；另一方面，它又是一種輔助力量，因為社會組織可以為社會提供公共物品，而這也正是政府應盡的職責?！?〔23 〕L區發揮社會組織的服務性以彌補公共服務領域的政府失靈；而P區將社會視作對自身權責的挑戰，其背后邏輯的起始點源于政府對社會的不信任，顯示出以傳統的“強國家”式的政治姿態要求社會組織對自身意愿的認同。在這一認知前提下，政府在處理社會關系時運用自身政治能力對社會組織施加影響。L區以項目制形式強化政社合作，在體制改革中有意識地為社會組織賦權增能，積極培育社會力量；P區則規避其挑戰性，將崗位制下的社工受限于行政化體制。這一理論解釋與學者已有的研究結果相符，崗位制模式使社工陷入科層制的囹圄當中，“受聘的崗位社工依托市直單位現行行政體系開展工作，在購買的崗位上易于被行政化” 〔18 〕，社工的專業優勢被繁瑣的行政任務掩蓋，政府的行政力量凌駕于社工的服務意愿之上，其獨立性受到不同程度的削弱。

三、協作治理：項目制和崗位制的協作差異

政府購買社會服務在公共服務領域的擴張意味著能促型國家（Enabling state） 〔24 〕的產生，也意味著國家與社會之間形成了“治理性互賴”（Governed Interdependence） 〔25 〕式的連接關系。能促型國家要求對供給環節重新洗牌，國家從單供給源的“唯一”轉化為多供給源的“核心”，而治理性互賴關系是對組織間的資源依附的抽象解釋，國家與社會的雙向嵌入使雙方的連接紐帶更為牢靠。國家角色的轉型和政社關系的定型進一步明晰了協作治理的主體，為實現協作過程的資源交換提供了可能。這也為我們運用協作治理理論考察政府購買社會服務提供了現實基礎?！皡f作是在自愿基礎上的主動行為，而不是基于權威之下的被動選擇，因此，參與協作的主體要真正付出行動，以行為者的角色導向互動、共贏的局面，推動共同愿景的實現?！?〔26 〕政府購買社會服務中包含的互補性原則〔27 〕263是角色互動共贏的前提，在進行項目制和崗位制的比較分析時有必要考察兩種購買模式中參與主體互補程度的高低。同時，在協作機制逐漸成熟的前提下，本文還將透過協作治理的視角分析項目制和崗位制在提供公共服務方面的差異。

（一）崗位制：簡單合同制的契約安排

契約形式是政府購買公共服務的基本形式，政府以委托-代理的形式將產品交由社會組織生產，它反映了雙方純粹的交易行為，這種交易行為對于增進雙方的依賴度收效甚微。適應了大包大攬行政體制的政府并不愿與其他組織分享權力，究其原因，還是因為政府對社會組織缺乏必要的信任。Chris Huxham指出：“雖然通過開放性的談論使參與主體明白，在目標當中存在著明顯的潛藏利益，然而，也使參與主體認識到這其中同樣包含著不確定的危險?！?〔28 〕潛藏的利益驅使參與方趨近協作，而潛藏的危險卻大大弱化了利益的影響力。再加上，政府和社會組織在運行方式、內部結構、價值取向上的差異，或多或少使政府對協作的前景持懷疑態度。

這些顧慮在實踐當中表現出的就是對社會組織的不信任，崗位制購買模式將社會組織的成分納入科層制體系，在P區政府看來，這種模式規避了協作的風險因素，它將社會組織的運行機制、價值訴求等排除在外，取而代之的是參照政府的結構機制進行服務生產，即政府一方獨大，在崗位制模式下只有“吸納” 〔29 〕285而無“賦權” 〔30 〕。Milward和Provan提出了“關系性契約”以區別信任度較低的“競爭性契約” 〔31〕26?！瓣P系性契約”建立在信任和平等的基礎上，它給予契約雙方足夠的獨立性而不是以契約限制主體的行為；“競爭性契約”強調契約的唯一性，它要求契約雙方完全按照契約規定的方式履行承諾。理論上，在政府購買社會服務過程中，政府和社會組織分別在生產、遞送和監督環節發揮自身優勢，清晰的環節分工能夠很好地執行“關系性契約”。“關系性契約”對于協作的意義在于它包容了協作主體的差異，并且把這種差異看作是協作治理的優勢，因此，它也可以被稱為“協作性契約”。協作與傳統協商方式迥然不同，協作將過程的重要性置于結果之前，就過程而言，差異化的思維或結構刺激了參與者更充分的討論，正是借助這一方式的優勢，消除了彼此的隔閡，增進了雙方的信任。endprint

但在實踐層面，崗位制模式偏離了“關系性契約”，政府作為強勢一方，認為限制或干預社工的工作內容理所應當，社工或社會組織將此視作對自身正常生產服務的挑戰，在無法擺脫束縛的狀況下，逐漸對服務供給心生懈怠、厭惡甚至排斥。不得不說，政府購買服務未能完全拓寬公共服務的渠道，卻成為行政權力向外延伸的工具。

（二）項目制：價值引領的伙伴關系

契約形式和伙伴關系在協作治理關系中并不存在優劣之分，只不過伙伴關系更倡導一種價值傾向。由于二者不同的運行方式，相較于契約，伙伴關系更強調信任、包容、責任、參與等價值，在一系列價值引領下，參與主體的互動程度和協作能力得到有效提升，因此，伙伴關系并非簡單地關注供給產品，而是通過強化協作主體的聯系提升服務質量。項目制購買服務模式更契合伙伴關系。L區政府以推廣民生微實事為契機，向社會購買“工程類項目”和“服務類項目”，在實施過程中，明確了政府以項目制購買社會服務的實施程序和各項保障機制，并通過“降門檻”“搭平臺”“育載體”“提素質”“推自治”“強監管”等舉措盤活社會組織資源，發揮其在服務供給中的優勢。更重要的是，政府和社會組織能夠保持自身運轉的獨立性，并不會因某一方的決策而影響自身訴求?；谶@樣的參與形式，L區政府與社會組織的互信度得以提升，伙伴關系得以鞏固。這恰恰印證了Chris Huxham提出的協作優勢（Collaborative Advantage） 〔32 〕概念，即協作能力受到參與主體間關系的影響，互為依賴的協作形式更能發揮出協作優勢，進而提升協作能力。無疑，L區政府在項目制模式中的價值引領減輕了社會組織的負擔，更傾向于與政府在服務領域擴大合作，雙方的有機結合最大程度地發揮出了協作優勢。

作為協作式的組織類型，伙伴關系類型多樣，綜合各類研究成果發現，其主要具備了兩大特點：不同系統的參與主體和服務于公共價值。多背景的參與主體要求系統整合，公共價值的實現則需要資源互補。

一方面，系統整合的結果不是受某一權威支配?！跋到y整合是在組織間層面進行的協調，以克服組織間的障礙和服務的不連續性，使顧客能夠得到持續的無障礙的服務流入?！?〔27 〕179伙伴關系服務能力的提升得益于系統整合的深入，如果只存在主體的契約式組合而無體制性的整合，這無異于是簡單的拼湊而非牢固的伙伴關系。具體而言，它是以服務整合為支撐，樹立一致性、標準化、同步化的互動路徑。以筆者調研的L區為例，2015年制定了《關于全面推行黨政社群社區共治工作的實施意見》，表明要建立黨委政府、社會、群眾共同參與、良性互動的多元治理平臺，在此之后，出臺了一系列配套措施，明確共治的實施程序和操作流程。實施意見的出臺旨在整飭服務系統的各自為政問題，多元治理平臺的建設協調了各方不相容的意見，淡化了多元背景可能造成的價值沖突。

另一方面，伙伴關系中的協作獨立不代表協作分散。正如本文之前論述的，參與主體間的資源依賴使各自孤立存在的成本升高，在此情況下，各主體不得不以資源交換的形式彌補自身的資源劣勢。Gazley在論述伙伴關系時強調：“伙伴關系取決于關系中的資金來源、政治因素、地方經濟和目標的相互關系。總而言之，政府機構和非營利組織通過種種正式和非正式的方式進行交流，以滿足公眾的需要，完成共同議程，或者爭取共同利益?！?〔33 〕伙伴關系下，資源交換常常是眾多交流形式的一種，社會組織在付出人力等資源的前提下從政府那里獲得資金支持，這一協作方式的運用緩解了資源供應的緊迫性，確保了資源供應的延續性。L區政府為提升購買社會服務的效益，以政策形式向全區社會組織“賦制”“賦權”“賦能”，優化協作治理的環境，提升社會組織的話語權，完善政府購買社會服務的各項規則。同時，社會組織在民政、醫療、教育等領域發揮自身優勢，引入個性化社區公共服務，推動社區公共服務向精細化發展。

四、發現與討論

當前，從服務功能角度理解“三社聯動”的運行機理是把握社區公共服務供給側改革的有效途徑。其中，政社互動下的政府購買社會服務在提升社區公共服務的多元化、體系化方面發揮著重要作用，它跨越了“三社”主體的邊界，明確了服務供給的環節，最大程度地發揮了聯動效果。

以政府購買社會服務為代表的“回應性”供給服務有效解決了因傳統“灌輸性”服務供給方式造成的重復供給、資源浪費、供需失衡問題。這兩種供給模式被學者概括為“官僚模型”和“民營化模型”加以解釋 〔27 〕 24。官僚模型下，政府是一個包攬財政支持、產品生產、服務遞送整個服務流程的全能型服務供給者，民營化模型下，政府逐漸減少自己扮演的角色數量，就供給過程來看，它只作為供給環節出現，那就是為服務生產方提供必要的支持。Jesse D.Lecy的研究表明，政府資金在服務外包的投入確實增加了社區層面的非營利組織的數量與密度 〔34 〕。因此，“民營化模型”要求政府在進行權力共享的同時，還應該以培育社會組織為抓手，給予其政策、資金上的傾斜。

政府傳統的供給體系已經無法適應社會轉型帶來的壓力，在這一局面下，政府層面選擇從基層行政體制來回應這一系列的挑戰。同時，在服務供給層面，以“三社聯動”為依托，創新政府購買社會服務形式，為服務生產注入市場活力。然而，政府購買社會服務下的項目制和崗位制都不同程度地模糊了公私界限。一方面，基層行政體制改革為社會組織預留了發展空間，崗位制模式下，社會組織承擔了部分原本由政府擔當的供給職責，導致政府在服務生產領域被邊緣化，一定程度上弱化了政府的權能。另一方面，相對保守的基層政府并不會以犧牲自身行政空間換取服務升級，相反，在服務供給中，它們會利用崗位制將社工納入自己的行政體系之中。憑借這一方式，政府仍然牢牢掌握著話語權，自上而下的垂直性管理方式大大壓縮了了自由平等的格局。endprint

如果從協作治理的角度分析二者的購買模式，有助于我們更好地把握“三社聯動”下的社區公共服務供給側改革進程。筆者通過調研S市L區和P區發現，崗位制是簡單合同制的契約安排，違背了“關系性契約”安排，政府購買服務成為行政權力向外延伸的工具。項目制則倡導伙伴關系，在信任、包容、責任、參與等價值引領下，更容易發揮協作優勢。契約形式和伙伴關系在協作治理關系中并不存在優劣之分，同樣，政府選擇的服務購買模式必須與其現行基層行政體制實現良好嫁接，否則無法從根本上改變傳統服務供給的效率低下等問題。盡管購買模式存在著不同程度的差異，但政府與社會間的資源依賴已成為不爭的事實，如何將依賴轉化為互動的資源，從而優化各類購買模式的路徑，仍然需要學界深入研究。

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責任編輯 周 榮endprint