探尋黨建科學化的創新機制

王建華

〔摘要〕 實現中國共產黨的建設科學化，離不開機制創新。就組織建設而言，需要創新黨員吸納與退出機制，核心是共產黨人先進性如何在基層黨員身上體現出來；需要建立黨內選舉與決策機制，核心是激發組織內生活力，提升決策的科學化水平。同時，從現代國家治理的需要出發，進行組織體系的頂層設計，建立組織發展與調適機制，組織變革的預警機制，使得組織發展能夠因應時代變化。

〔關鍵詞〕 黨的建設，科學化，組織維度，機制創新

〔中圖分類號〕D262 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2017）05-0072-05

加強黨的建設是中國共產黨鞏固執政地位的必然要求。黨的十七大報告提出，以改革創新的精神加強黨的建設；及至黨的十八大，又提出了“全面提高黨的建設科學化水平”。由此可見，如何以改革創新的精神提升黨的建設科學化水平，將成為今后很長一段時間黨的建設努力的方向。考察黨建研究現狀，中央文件闡釋與地方經驗總結較多，而有關黨的建設創新機制的研究成果較少。有鑒于此，本文擬從黨員吸納與退出機制、黨內選舉與決策機制、組織發展與調適機制三個方面，為黨的建設科學化提供可操作的機制創新方案。

一、黨員吸納與退出機制

借鑒列寧主義建黨理念，中國共產黨自成立始，就建立了規范的黨員吸納機制。其中，介紹人是入黨積極分子尋找組織的引路人、擔保人 〔1 〕262，也是加入組織之后的教育人；入黨宣誓是個體對組織的莊嚴承諾，而設定候補期的目的就是為了進一步考察個體對組織的忠誠度，以便黨組織決定是否發展其為正式黨員；交納黨費既是為了資助黨的經濟，又是對黨負責任的表現。可以看出，建立黨員吸納機制的目的，是為了保證進入黨組織的每一個人，都能有著不同于普通群眾的思想覺悟、意志品質與精神境界。

考察組織發展脈絡，中共善于根據革命形勢的變化不斷調整自己的行動策略。鑒于入黨介紹人對新黨員肩負的擔保責任，一方面使得介紹人發展新黨員心存顧慮，另一方面對新黨員未來的黨性做擔保也不切實際，因而，中共七大通過的黨章，就取消了這一規定。在中國革命發展的不同階段，黨員的入黨誓詞也各不相同，及至抗戰后期，針對農村環境發展黨員的特殊性，中共中央西北局組織部提出新黨員的入黨誓詞為：熱心工作，積極生產，主持公道，努力學習。或：為革命斗爭， 遵守紀律，積極生產 〔2 〕228。總結黨建成功經驗，按照實際情況決定工作方針，這是所有共產黨員都必須牢記的最基本的工作方法。同時，由于中共的組織形式、工作方法是根據組織所處的內外環境和革命的政治任務來決定的，因而，它們必須具有一定限度的靈活性。如果革命環境、工作條件變了，革命有了新的政治任務，那么，中共的組織形式與工作方法，也必須跟著改變。中共之所以是具有創造性的馬克思主義政黨，就是“不僅在思想上、政治上從來不受任何死的公式所束縛，而且從來不把黨的組織形式以至任何組織形式，看成是不可改變的死的公式” 〔3 〕316-317。

自中國共產黨成立至今已有近百年的時間，其奪取全國執政地位至今也近七十個春秋，中國社會已經從農耕文明走過了工業文明，進入到一個信息化的時代，但組織吸納機制幾無變化。從形式上而言，新黨員吸納程序中，僅增加了對入黨積極分子培訓的內容，在高校就表現為入黨積極分子的青共校培訓，以及確定為發展對象的黨校培訓。信息時代的現代國家治理對中共的自身建設提出了新任務、新挑戰，也帶來了新機遇，如何應對新形勢下的組織發展，需要共產黨人以改革創新的精神進行自我革命。因此，在新黨員發展過程中，應提出的一個問題是，入黨積極分子的先進性表現在哪里？由此出發，黨員吸納機制應圍繞這一主題進行內容與程序的設計，它應有著時代內涵，成為社會主義核心價值觀的引領者，同時又有著時代特色，能夠保證進入黨組織的都是社會各階層的先進分子。

創新黨員吸納機制需要繼承與超越傳統制度資源。對于入黨介紹人，雖不能再以擔保人的義務來要求；但應根據不同職業特點，制定明確的組織要求，使其成為組織審查的第一道安全門。同時，入黨積極分子成為預備黨員后，基層黨組織應給其分配服務社會的具體任務，這樣既可以通過預備黨員的行動重塑各地方黨組織的形象，也可以根據其完成情況，對其綜合素質進行全面考察，以利于其發展。從理論聯系實際出發，1982年中共十二大通過的入黨誓詞，已不能適應新形勢下組織發展的需要。以入黨誓詞中“保守黨的秘密”為例，自中共十六屆四中全會提出黨務公開以來，發展和用好黨務公開新形式，使黨員更好了解和參與黨內事務多次寫入中央與地方黨委的文件中。革命戰爭年代，保守黨的秘密攸關組織的生死存亡，這是鐵的組織紀律，也是對黨忠誠的表現。由于中國共產黨人除了人民的利益再無其他利益，在奪取執政地位后，所謂黨的秘密更多的應是國家秘密，也就是說，保守國家秘密已成為當下最緊迫的任務，共產黨人應成為這方面的模范。為此，可以修正宣誓內容，使其與國家治理的戰略目標結合起來，與黨員的工作、生活結合起來，真正成為指導黨員行動的指南。

黨員脫黨是政黨運行過程中的正常現象。戰爭年代，為防止黨員脫黨暴露組織秘密，中共五大修正的黨章規定：黨員自愿出黨須經過所在地之市或縣委員會決定，收回其黨證及其他重要文件，并須有介紹人擔保其嚴守本黨一切秘密，如違犯時由市或縣委員會采用適當手段對待之 〔4 〕268。 可以想象，戰爭年代脫離黨組織應是一件非常困難的事情，更多的表現為對革命變節者的武力清除與定期整黨的黨員登記。這是適應戰爭環境需要的權宜之計，因為革命性政黨自我生存的壓力，決定了不可能建立常規的退出機制。同時，對于脫黨變節者，由于中共沒有掌握國家暴力機器，對其懲戒雖則嚴厲，但活動范圍的局限性決定了制裁效力的有限性。

中共奪取政權后，黨員退黨自由被寫進黨的章程。根據中共十八大通過的黨章，黨員要求退黨，應當經支部大會討論后宣布除名，并報上級黨組織備案。對于缺乏革命意志，不履行黨員義務，不符合黨員條件，經教育仍無轉變的，應當勸其退黨。勸黨員退黨，應當經支部大會討論決定，并報上級黨組織批準。如被勸告退黨的黨員堅持不退，應當提交支部大會討論，決定把他除名，并報上級黨組織批準。黨員如果沒有正當理由，連續六個月不參加黨的組織生活，或不交納黨費，或不做黨所分配的工作，就被認為是自行脫黨。可以說，黨員退出機制已經初步建立。問題是，多年來，基層黨組織的弱化又是不爭的事實，究其原因，實則是黨員退出機制沒能真正落到實處。endprint

從對部分地方黨組織的調研情況看，除違法違紀被開除出黨者外，雖偶有被除名黨員，也多是長期失聯者，少有黨員因思想覺悟落后，或不參加組織生活而被勸退出黨。同時，基層黨組織的生活還有待進一步充實與完善，黨員要履行的義務不能僅是參加三會一課與交納黨費，更應是在工作與學習中，如何發揮先進性作用。對此，各地方黨組織進行了一些有益的探索，建立各種形式的黨員示范崗，以彰顯共產黨人的先進性。問題是，黨員的先進性不能僅通過少數黨員體現出來。如何發揮每個黨員的先進性作用是創新黨員吸納與退出機制應該考慮的核心問題。當黨員的思想覺悟落后于一般群眾時，理應被勸退出黨。

對黨員思想覺悟進行客觀評價并不是一件容易的事情，除嚴格執行現有評價指標與評價體系外，還要與整個社會的誠信體系建設聯系起來，與社會道德體系建設聯系起來。也就是說，通過建立完備的社會評價體系，使得黨員的先進性回歸日常生活，以增強示范意義。發揮黨員的模范帶頭作用，目的是使加入中國共產黨成為個體夢寐以求的愿望。如此，才能增強黨組織的吸引力，而一個有吸引力的組織其吸納與退出機制才有意義。

落實黨員吸納與退出機制，關鍵是發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用。為此，要強化黨組織負責人的帶頭作用，如習近平總書記在參加十二屆全國人大三次會議上海代表團審議時所言，從嚴治黨，關鍵是要抓住領導干部這個“關鍵少數”。為此，應嚴把基層黨組織負責人選拔關，制定崗位標準與定期培訓、考核制度。建立末位基層黨組織的整改機制，對于排名靠后的黨組織建立幫扶機制，定期開展群眾評議黨組織活動，真正使共產黨的根基厚植于群眾之中，使黨組織成為群眾利益訴求的代言人。

二、黨內選舉與決策機制

根據黨章規定，黨的各級領導機關，除它們派出的代表機關和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產生。黨內選舉是黨內民主的重要表現形式，也是激發黨的活力的內生動力。為此，中共十八大報告提出：改革黨內選舉制度，改進候選人提名制度和選舉方式。推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍。探索擴大黨內基層民主多種實現形式，為黨內選舉指明了方向，同時也提出了新的問題，那就是黨內選舉與公職人員選舉存在哪些差異？厘清二者的邊界無疑是規范黨內選舉的前提。

黨內選舉是在遵守黨內法規與組織紀律基礎上的選舉，在此意義上說，它是個體與組織的關系，而非部分與整體的關系。中共十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》強調：黨員、干部特別是高級干部不準在黨內搞小山頭、小圈子、小團伙，嚴禁在黨內拉私人關系、培植個人勢力、結成利益集團。對那些投機取巧、拉幫結派、搞團團伙伙的人，要嚴格防范，依紀依規處理。也就是說，在黨內，不能像公職人員選舉那樣，采用多人聯名的形式來提出候選人。

黨內選舉的關鍵是處理好民主與集中的關系。所謂選舉民主是要充分尊重黨員的選舉權利，尊重每個黨員的意見與建議。為擴大黨內民主，一些基層黨組織通過公推直選的形式選舉支部負責人，無疑有利于調動基層黨員參與組織生活的積極性，但過度的民主必然會撕裂一個政黨，這是競爭性選舉的伴生物。基于此，從民主集中制的組織原則出發，對直接選舉的基層黨組織負責人必須進行黨性考核。因為一旦基層黨員的純潔性出了問題，選舉就有可能被少數人所操縱，所以黨章規定，基層黨組織選舉結果，應報上級黨組織批準。此時，上級黨組織如何把好批準關，就成為基層黨組織選舉是否成功的關鍵，這也是民主集中制組織原則的優勢所在。

黨內選舉應有多種實現形式。從黨的先進性出發，干部選拔與任用是要在不同的崗位上為黨服務，而非個人的職業設計與追求，同時，對于每一個對著黨旗宣誓的共產黨人而言，服從組織安排是組織對個體的最低要求。基于此，黨內選舉更應通過協商民主的形式來實現。從上級黨組織醞釀候選人開始，就通過組織談話、民意測評等多種形式了解每個候選人的情況，在此基礎之上，進行黨內選舉，既尊重了一般黨員的意見，又體現了上級黨組織的意志，這就是民主集中制在黨內選舉過程中的靈活運用。可見，如何規范黨內選舉的程序，使得協商民主通過制度化的形式規范下來，是黨內選舉應該努力的方向。

黨內選舉包括黨的各級代表大會代表與各級領導機關的選舉。其中，能否選出真正代表黨員意志也就是人民意志的黨員，直接決定各級領導機關的戰斗力，因而，黨代表選舉是整個選舉工作的基石。如何使黨代表選舉落到實處？除采用無記名投票、差額選舉等一般民主形式外，還應細化選舉程序，做到公平、公開、公正。對于領導機關選舉，應建立當選者任前審查與評議制度，以凈化選舉生態。黨內選舉僅是干部選拔的多種形式之一，應建立干部選拔的分類管理機制，形成選任、委任與聘任相互補充的科學的干部選拔機制。同時，健全黨內榮譽制度，結合黨的章程的相關規定，凡能積極履行黨員權利與義務，并取得突出成績的，就應給予相應的個人榮譽，并把此作為黨員任職不同崗位的重要依據。

對于長期執政的中國共產黨而言，黨內決策不僅關涉黨的行動路線，更是攸關國家大政方針與各級政府工作重心的大事。根據黨的十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》，凡屬重大問題，要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由集體討論、按少數服從多數原則作出決定。黨內決策應遵循民主集中制的組織原則。問題是，在研究討論問題時，如何充分發揚民主，聽取不同意見，科學對待少數人的意見？如何落實黨委常委會（黨組）議事規則和決策程序？如何防止議而不決、決而不行、行而不實？如何防止以黨委（黨組）集體決策名義維護部門或小集團利益，而損害國家與人民的利益？諸如此類問題還缺少制度規范。解決上述問題，需要打破傳統思維定式，以問題為導向尋找解決之策。同時，充分運用現代科學技術特別是信息技術，以保證決策的科學、有效與透明。

黨內決策不能是簡單的投票表決，它必須體現民主集中制的制度優勢，制定民主科學的議事規則，充分尊重少數人的意見，在充分討論的基礎上，達成共識。對于重大決策，應建立黨內聽證制度，以發揮普通黨員政治參與的積極性。同時，建立黨內不同意見預警機制，凡不同意見達到一定比例，就應引入專家咨詢、民主測評制度；黨內產生較大分歧時，既要報上一級黨組織裁決，又要實行主要領導記名表決制，以便建立責任追究機制。追究責任也是要防止懶政現象發生，防止黨內決策出現議而不決的現象。為此，應根據領導分工，建立決策倒逼機制，領導干部績效考核機制等，以提升組織決策效率。endprint

中國共產黨的性質決定了黨內決策不僅是共產黨人的“家事”，也是民主黨派的“家事”，更是全國人民的國事。在此意義上說，要充分發揮各種黨外力量在決策過程中的作用，而中國特色的政黨制度也決定了它愿意廣泛聽取社會各方面的意見。目前，中央層面已建立了與民主黨派間的穩定的溝通機制，但頂層制度設計還不夠完備。為此，應學會逆向思維，從防控決策風險出發，積極發揮黨外力量對黨內決策的監督作用，逐步建立重大問題決策時，民主黨派、社會團體與專業人士列席制度。

規范黨內決策機制的根本目的，不是讓黨員對組織產生畏懼心理，以致束手束腳，不敢為黨服務，不愿為黨服務；而是要通過規范黨內政治生活，明晰對黨員的要求與紀律邊界，提高黨內決策的民主化、科學化水平，以激發組織的內生活力。達此目標，需要建立黨員參與黨內生活的評價與激勵機制，以調動黨員參與組織生活的積極性，使黨員更好地為黨服務，創造性地為黨服務。唯如此，中國共產黨才能保持旺盛的生命力。

三、組織發展與調適機制

中國共產黨的組織體系是在適應革命斗爭需要的過程中形成的。由于革命面臨的最大問題是組織發展與壯大問題，宣傳與組織系統就顯得特別重要。如曰，黨的宣傳鼓動工作為黨的組織工作開辟道路，組織工作為宣傳鼓動工作鞏固地盤；反過來，組織工作為宣傳鼓動工作擴大地盤，宣傳鼓動工作又為組織工作鞏固陣地。二者如鳥之兩翼，車之兩輪，缺一不可 〔5 〕430-431。由此，形成了黨委、組織、宣傳為支柱的組織體系。其時，共產黨人的政治任務是把民眾動員起來，也就是要讓社會動起來，唯如此，才能顛覆舊政權，完成現代國家建設的任務。

隨著黨的執政地位的確立，其面臨的任務也發生了變化，也就是從鞏固政權到國家治理。自改革開放以來，隨著政治經濟體制改革的深入推進，社會與國家的關系發生了根本性的變化，使得個體可以獨立于國家而存在，由此決定了計劃經濟時代形成的組織體系已無法適應市場經濟情境下中共執政的需要。近年來，中共組織體系已進行了適應性的變革，表現為對統戰與紀檢監察部門的強化。問題是，隨著多元社會的到來，新經濟組織與新社會組織大量涌現，截至2016年底，僅江蘇新社會組織登記數就達84000家。面對如此龐大的社會群體，早在2015年9月，中共中央辦公廳就下發《關于加強社會組織黨的建設工作的意見》，提出社會組織是我國社會主義現代化建設的重要力量，是黨的工作和群眾工作的重要陣地，是黨的基層組織建設的重要領域。要求各級黨委要把社會組織黨建工作納入黨建工作總體布局。對此，更多的地方黨組織還沒有做好準備，對文件精神的落實還停留于口頭上，一些新成立的社會組織里的中共黨員還找不到上級黨組織，新社會組織黨建還處于建黨階段，換句話說，黨對兩新組織的領導還處于組織網絡的簡單擴張階段。組織擴張必然會增加財政負擔，按照中央要求，嚴格控制編制，以降低財政負擔，由此產生的問題是，部分省份黨的兩新工委與社會組織綜合黨委，因沒有編制，而形同虛設。

如何破解組織擴張的困局？顯然只能從組織自我變革中挖掘潛力。中共現有組織體系是在革命與戰爭年代形成，在計劃經濟時代定型的組織框架，而不是根據國家與社會治理的需要，進行制度設計的結果。毋庸置疑，繼承傳統是組織發展的必然邏輯，有其歷史與現實的合理性，譬如，黨管干部的原則。但是，以宣傳與組織動員為目的的傳統組織系統顯然不能適應現代社會治理的需要。近年來，為實現中共十八大提出的全面建成小康社會的奮斗目標，很多地方黨委進行基層大走訪，并建立機關與事業單位干部與貧困群眾的一對一幫扶機制。通過運動式的組織下鄉無疑可以解決中共在基層工作中的一些問題與不足，但這不應是組織生活的常態，而運動本身也清楚地表明了基層黨組織的功能缺失，或者說，原有組織體系已不能適應國家治理的需要。

組織體系的落后，首先表現為功能的紊亂。以干部教育與培訓為例，某省組織部門的黨建創新工作有12項之多。從黨員干部大走訪到“黨課名師”工程，從“定制村官”到黨史講堂，可以看出，黨的組織部門同時還承擔著宣傳部門與黨校的部分功能。組織功能的交叉必然帶來組織效率的低下，考察黨的組織各部門，幾乎每個同志都在超負荷運轉，但是，組織效率并不高，很多事情中央與地方黨組織都有決議就是落實不了。其中，很大的問題就是組織邊界模糊，或者組織功能缺失。因此，組織落后的更為重要的原因是組織在結構功能上缺少頂層制度設計，一定意義上說，還沒有認真思考中國特色的政黨制度在國家治理中，除了發揮領導作用外，還需承擔哪些功能。

就現代國家治理而言，各國政治生態與文化傳統的差異，決定了政黨制度的差異；但國家治理的目標是一致的，那就是國家富強、社會安定、人民安居樂業。所不同的是完成這一任務的行動路線。從中國特色的政黨制度出發，中國共產黨既要承擔西方執政黨的國家治理功能，又要承擔西方在野黨的監督功能，可以說是集兩類政黨的功能于一身。政黨的溝通、引導與表達功能都需要通過執政黨來完成。問題是，如何完成？卻缺少組織系統的頂層設計，而這是導致組織體系落后的根本原因。

黨的十八大以來，以強化黨的各級紀律檢查委員會的職能，推行干部巡視制度為契機，中國特色的政黨制度已經進行了一些適應性的變革。黨員干部的組織紀律性有了大幅提升，基層黨組織的戰斗力有所提高。問題是，提升黨建的科學化水平，不僅在于加強黨的自身建設，更在于實現黨的組織體系的功能變革；因為隨著現代社會的發展，組織需要應對的挑戰可謂千變萬化，消防員式的組織變革是無法滿足政黨治理現代國家需要的，且只會事倍功半，進而影響政黨執政的合法性。

當社會主義市場經濟還處于初級階段時，經濟發展必然會帶來社會的階層分化。隨著信息時代的到來，社會的多元化、離心力也會進一步增強。直接影響是，執政黨的利益聚合與政治體制一體化功能受到挑戰，表現為包括大學生在內的各類信教人數迅速增長，網絡空間民粹主義盛行，各類群體性事件時有發生。與此同時，各種有境外背景的慈善機構也在吸引著大批群眾，使得黨的基層組織在群眾中的影響力下降。如果組織功能再不盡快轉變，基層黨組織就會完全空殼化，削弱黨的群眾基礎與執政基礎。今天，中央乃至市縣級黨組織需要宏觀領導，為經濟發展制定方針政策，基層黨組織的重心應是黨務工作。也就是說，各級黨組織的功能應分層制定，突出每個層級的工作重心，使得基層黨組織不至于成為事務性黨組織。彌補組織功能不足，需要深化政黨組織體系的變革，建立滿足群眾利益表達需要的組織系統，使基層黨組織成為民眾利益表達的渠道。同時，提高基層黨組織做群眾工作的能力，如《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》所規定，既服務群眾又帶領群眾堅定不移貫徹落實黨的理論和路線方針政策，把黨的主張變為群眾的自覺行動。

建立組織體系的調適機制，關鍵是要建立組織變革的預警機制。隨著社會發展，個體的主體意識必然增強，人們會通過各種形式表達自己的利益與價值訴求；當群眾的各種訴求不再通過基層黨組織來實現，或者說群眾對加入黨組織不感興趣時，組織的生存危機就出現了。為此，需要建立黨員與群眾的聯系制度，建立基層黨組織向黨員、群眾述職制度，以及人民群眾對黨組織的評議制度。設定變革紅線，當測評低于一定分數時，就應思考問題產生的原因，及時調適組織結構與功能，以滿足國家治理的需要。

從組織建設角度探討黨建科學化可能的創新機制，目的是要增強黨的組織建設的系統性與全局性。黨的建設不能總是停留于補短板階段，或者說在一個“滅火消防員”的低水平上徘徊；應從科學化的角度，去思考政黨可能的理想狀態，有了這一目標才有奮斗的方向。黨建科學化并非標準化，自中共十八大后加強全面從嚴治黨以來，黨內組織生活開始規范起來，“三會一課”正常起來，很多地方還制定了推進基層黨組織建設標準化的實施方案，提出了組織體系設置規范、工作載體建設規范、場所功能建設規范等一系列標準化指標。毋庸置疑，黨建標準化有利于促進黨的建設的科學化，但如果黨的建設過分強調標準化，反而會傷害黨建的科學化水平。因為黨建最終起作用的還是人的因素，一定的靈活性更能體現組織的活力。問題是，如何把握靈活性與規范性的邊界，不僅困擾著中國政黨，也困擾著各國政黨的發展。

參考文獻：

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〔2〕中央檔案館，陜西省檔案館.中共中央西北局文件匯集（1945年）：甲6〔M〕.1994.

〔3〕劉少奇選集（上卷）〔M〕.北京：人民出版社，1981.

〔4〕中共中央文獻研究室，中央檔案館.建黨以來重要文獻選編（1921-1949）：第4冊〔M〕.北京：中央文獻出版社，2011.

〔5〕中共中央文獻研究室，中央檔案館.建黨以來重要文獻選編（1921-1949）：第18冊〔M〕.北京：中央文獻出版社，2011.

責任編輯 陳 鵑endprint