“三社協同”的社區治理與服務創新

原珂

〔摘要〕 提供更優質的社區服務是社區建設、發展與治理的根本出發點和落腳點，是開展社區、社會組織和社區工作者“三社協同”的核心旨要?；谖写砝碚撆c公共服務合同外包視角，通過對成都市武侯區社區、社會組織和社會工作者“三社聯動”的實踐考察，發現其不僅豐富多彩，而且成效顯著。社會組織與社會工作者的活力得到很大程度的激發，“三社協同”參與社區服務與治理創新取得制度性的突破，特別是“以項目為紐帶”激發社區多元主體參與的協同模式創新，在一定程度上引領了武侯區乃至成都市的“三社”活力。但是，同任何新生事物一樣，它也存在著諸多新情況、新問題，主要體現在以下幾方面：長效機制有待觀察，社會組織民間性弱化、草根性缺失等發育不足，社會工作者尚未步入正軌。這些問題都需要正視，并在以后的實踐中加以克服。

〔關鍵詞〕 “三社協同”，社區，社會組織，社區工作者，項目制，協同

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2017）05-0042-10

一、研究緣起：創新社區服務與治理

2017年6月，中共中央國務院印發《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，提出推進社區、社會組織、社會工作“三社聯動”，并明確要求制定“三社聯動”的機制建設，“三社聯動”首次被寫進中央文件。誠然，社區、社會組織、社會工作者（簡稱“三社”）是現代基層社會治理的重要主體，加快推進社區、社會組織和專業社工三者間的互聯互動不僅是提升基層社會治理水平的有力抓手，而且是完善現代社會服務體系的新路徑。然而，關于如何有效實現社區建設、社會組織培育和社會工作之間的“互聯互通互動”，進而實現基層社會治理的“共建共享共融”，是近年來全國各地都在不斷思考與積極探索而又缺乏實質性進展與整體性安排的重大課題。某種意義上，基層社會（社區）治理的現實困境提出了“三社協同”（實務界也稱“三社聯動”）之時代課題，即如何從傳統的社會管理轉向現代社會治理，如何有效釋放并激發社會（社區）活力，創新基層社區服務與治理方式，實現“多元共治、協同善治”的社會治理新模式。

黨的十八屆三中全會提出，要推進國家治理體系和治理能力現代化。治理體系包括政治、經濟、社會等方面的治理體系。就社會治理體系而言，社會組織作為社會治理的重要載體，是社會治理的重要協同力量，必須發揮其在配置社會資源中的基礎性作用。特別是在近幾年社區建設逐步由“硬件”等基礎設施建設轉向“軟件”等組織制度建設的過程中，社會組織的壯大與發展已愈發成為政府和社會各界的廣泛共識。一定程度上，社會組織既是個體化時代下地方共同體（Local Community）構建的重要紐帶，其所產生的鄰里關系、信任、社會資本、公共精神與參與實踐等皆是社區得以有效運轉的基石，同時又是推動現代社區治理轉型與創新的重要條件，特別是社會公益組織的發展、公民參與等將為社區多元治理格局的形成產生深刻影響。黨的十八屆三中全會曾明確指出，要“充分發揮社會組織活力，將適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”的要求，而項目（式）制作為社會組織運作的一種方式，是開展社區服務與治理創新的一種有效抓手。王向民就曾斷言，項目（式）制的社會組織治理將成為貫通國家與社會、實現監控與服務的國家治理模式 〔1 〕。鑒于此，本文通過考察成都市武侯區以社會組織為載體的“項目式”“三社協同”實踐，嘗試對其協同模式及其運行機制進行歸納、提煉，以期為其他城市正在探索中的“三社聯動”提供借鑒。

二、理論切入與模式建構：公共服務合同外包視角下的“項目式”“三社協同”

（一）理論切入：委托代理與合同外包

20世紀30年代，美國經濟學家伯利和米恩斯因洞悉企業所有者兼具經營者的做法存在極大弊端而提出“委托代理理論”（Principal-agent Theory），倡導所有權和經營權分離，企業所有者保留剩余索取權，而將經營權利讓渡。現代意義上的委托代理理論則是由羅斯豐富與完善的，他認為“如果當事人雙方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些決策權，則代理關系就隨之產生”。就政府與社會組織雙方而言，委托代理關系是指政府根據一種明示或隱含的契約，委托社會組織承擔其部分公共服務職能或社會事務管理職能，同時授予后者一定的權利，并根據后者提供的服務數量和質量對其支付相應的報酬。政府作為委托者“有責任通過政策制定來提供服務和設施，但是這些服務和設施可以由任何部門根據成本效益原則和公平的價值觀來生產” 〔2 〕11。在公共服務領域，第三部門（本文中主要指社會組織）則是代理人的最佳選擇。因此，在公共服務領域中引入委托代理制，給政府提供了一種新的治理工具，使其為實現目標而將提供公共產品和服務的部分職能委托給第三部門來承擔，二者之間形成一種基于各自優勢的合作。具體到本研究中，這種委托代理關系主要體現為政府（街道）作為委托者（甲方），社會組織作為受托者（乙方），社區作為委托執行者（丙方），三方依據合同契約而履行各自職責，從而形成三者間的相互監督、制約與合作，實現社區服務的有效供給。

值得注意的是，一般有委托，就應有契約，即合同。本研究中的契約方式主要是通過服務外包來實現，即公共服務合同外包（contracting out），外包對象一般以非政府組織為主。其內涵有三：政府是“掌舵”者而非“劃槳”者；打破公共部門壟斷，引入競爭機制；多元供給，提升公共服務水準。也就是說，為了更好地實現公共利益最大化和服務水準專業化，政府將其份內部分公共服務或內部輔助性服務，通過市場競爭機制擇優之后與其他非政府主體或政府部門等之間建立委托-代理關系，以實現部分職能的外部轉移。但鑒于實踐中政府很少將其公共服務外包給其他政府，為此本文從狹義上解析公共服務合同外包。具體來說，一是政府必須是主體方之一，二是具有非營利性，三是一種雙方合意行為，四是引入競爭機制 〔3 〕。由此可知，地方政府（主要指基層政府的派出機構——街道辦事處）與第三部門間合同外包的合作策略，則帶有典型的委托-代理問題。對地方政府而言，可以適當構建與第三部門間完善的委托代理合作關系，況且隨著我國市場經濟的逐步深化發展，特別是政府職能的轉變，其在地方政府與第三部門的合作策略中，也不失為一種雙贏的選擇。endprint

（二）模式建構：“項目式”“三社協同”

所謂“項目”，從形式上看，是政府購買服務的一種承載方式，它是隨著政府購買服務而發展起來的。2009年上海最早開始進行社區公益項目招投標，2011年深圳也開始發展社區服務中心項目。至此，作為一種不同于傳統的社區社會服務體制和機制，社會服務項目制日漸興起并廣泛推廣。其顯著特征是，此類項目或多或少都承載著政策意向，勾連著政府和各種社會組織、非營利組織等之間的利益、權利和義務關系，政府和非營利組織各自圍繞項目展開互動，遵循不同項目機制和邏輯，既相互博弈，又互相融合，共同構成并演繹著服務提供的新模式——項目制。因此，一定程度上，政府購買服務是構成現代社區社會服務項目制的基礎所在，政府也是現代基層社區社會服務供給“項目式”運作的主導所在，其項目行為及邏輯直接影響著相關各類社會組織的項目運作 〔4 〕。

“項目式”中的“項目”是一個較寬泛的概念。它原本是指一種事本主義的動員或組織方式 〔5 〕26。在組織視角下，項目組織不同于常規性的組織，是一種臨時性的組織形式。實踐中，推動項目實施的主體是多種多樣的。但無論如何，項目的獨特之處在于，它并不歸屬于常規組織結構的某個層級或位點，而恰恰要暫時突破這種常規組織結構，打破縱向的層級性安排（條條）和橫向的區域性安排（塊塊），為完成一個專門的預期事務目標而將常規組織中的各種要素加以重新組合，并形成網絡化的扁平狀協同共治之格局。

關于“項目式”“三社協同”，主要是指以項目為抓手來積極探索社區、社會組織和社會工作者的分工協作和協同機制。具體來說，是指在以政府購買服務為牽引、以居民需求為導向、以社區為平臺、以社會組織為載體、以社工專業人才為支撐的社區服務與治理理念下，通過街道社區這一平臺對項目進行分包、發包、接包等層級分工，促使社會組織引入外部資源和社會力量，社工提供專業化、個性化服務，探索出“社區發現需求、社會組織開發項目、社工提供專業服務、政府予以財力保障” ① 的“三社聯動”新模式——“項目式”“三社協同”。詳見圖1。

提供更優質的社區服務是社區建設、發展與治理的根本出發點和落腳點，是開展“三社協同”的核心旨意所在。從圖1可知，以項目為載體和紐帶將社區、社會組織和社會工作者有機聯系起來，從而更好、更有效地吸引社會組織、社區服務機構及社工人才參與項目實施，實現“三社”互聯互通互動。在本質上，這也是一種“政-企-社”結合以項目為中心的“鏈接型”“三社協同”方式。某種程度上，項目制不僅是一種體制，而且也是一種能夠使體制有效運轉起來的機制；同時，它更是一種思維模式，決定著國家、社會集團乃至具體的個人如何構建決策和行動的戰略和策略 〔6 〕，從而實現社區、社會組織和社會工作者共建共享共融，協同提升社區公共服務質量與創新治理績效。

（三）“項目式”“三社協同”模式特色

現今的“政府角色已經發生了變化：政府已很少作為公共產品及公共服務的生產者而出現，而更多地成為實際從事公共服務的代理人的監督者” 〔7 〕79。誠然，公共服務市場化已成為社會主義市場經濟條件下我國政府改革的主流方向之一，其中，公共服務合同外包作為市場化改革的一種重要機制，也愈發成為地方政府治理的核心工具之一。實踐中，成都市武侯區按照“資源整合、多方參與、共同治理”的原則，建立起相對完善的政府購買社會管理和公共服務的制度體系。其主要以項目為抓手，大力發展和培育具有公益性、服務性和互助性的社會組織及志愿服務組織等，并采取競爭性選擇方式，通過政府購買服務，把適合的社區行政事務與公共服務事項交給相關社會主體（主要是社會組織，也涉及個體）承接。其模式特色有二：一是資源鏈接性。這里主要指項目的資源鏈接性，即項目作為資金和服務的統一體，是整合和聯結服務對象與政府等資助主體的橋梁。武侯區通過以項目為抓手將基層政府、街道、社區居委會、社會組織、社區志愿團體、社區物業服務企業、駐區單位以及社區居民等多元主體有效鏈接起來。二是競爭性的公共服務供給方式。黨的十八屆三中全會重新定位了市場的功能，發揮其在資源配置中的“決定性作用”，并指出處理好政府與市場的關系是經濟體制改革的核心問題?，F實中，武侯區競爭性的公共服務供給方式主要體現在購買方式上，包括常規購買方式和應急購買方式，前者涉及公開招標、競爭性談判、比選和委托等，后者主要涉及競爭性談判和委托等。這也是在新公共管理運動影響下，管理更加強調效益和專業性的體現，且由此形成的公共服務市場化、供給方式多樣性等都直接推動了我國各地方政府公共服務合同外包的實踐進程。

三、運行機制：“項目式”“三社協同”機制

成都市武侯區位于蓉城錦江之南，總面積約76.56平方公里，常住人口約108萬，是1990年成都市行政區劃調整時建立的新城區。截至2016年末，武侯區下轄17個街道、1個管委會、87個社區居民委員會。武侯區因武侯祠而得名，境內高校云集，人才薈萃，智力密集，文化底蘊深厚，是國務院命名的“高科技文化區”“中國科技進步先進區”等示范區。近年來，武侯區始終堅持把推動社區治理創新、提升社區服務作為社會建設的重要內容，高起點、高標準推進現代新型社區建設，在社會治理創新方面發展迅速，基層社會治理創新舉措不斷，社區治理和服務水平不斷邁上新的臺階，先后獲得了“全國和諧社區建設示范城區”“全國社區教育示范區”等榮譽稱號。特別是在社區、社會組織、社會工作者“三社協同”探索實踐方面，更是處于領先地位。實踐中，成都市武侯區“項目式”“三社協同”遵循“出現社區問題——發現社區需求——進行項目打包——提供社區服務”的邏輯思路，實現社區、社會組織、社會工作者及社區志愿者間的協同聯動，詳見圖2。endprint

如圖2所示，某種程度上，“項目式”“三社協同”可以有效解決社區多元治理中的三大難題：錢從哪來？事情怎么做？事情誰來做？

錢從哪來？創新思維，做好項目包裝，社區加強為社會組織“補臺”和“造血”機制建設，建立項目合作機制。以“居民需求”為導向，社工隊伍負責包裝服務項目，依托項目找資金。充分發揮社會組織特別是公益組織的優勢，探索公共服務和公益服務社會化服務模式，引導和鼓勵社會資金以社會化的形式參與到社區健康、文化、養老、治安等服務領域。這樣，既可以滿足社區居民的實際需求，又可以為社區服務提供更多的資金保障，促進社區社會組織的發展，確保“有錢辦事”。

事情怎么做？以社會化服務為目標，以社區為平臺、社會組織為載體、社工隊伍為抓手，通過“項目化”的運作方式，社區兩委、社區社會組織、社區自治組織、社工隊伍、社區志愿者及社會力量等共同協作，建立多社合作聯席會制度，實現信息、數據交流共享平臺，依靠社區社會組織孵化中心，形成“多社聯動”，促進社區及社會組織的有序發展，解決社區及組織“怎么做事”。

事情誰來做？探索構建社區協商共治新機制，營造有利于社會組織發展的良好氛圍，幫助社會組織建立資源共享機制，逐步形成以社區黨組織為核心、社區自治組織為主導、社區居民為主體，社區社會組織、社工人才隊伍、志愿者和駐區單位等共同參與的社區治理新機制，解決“誰來做事”。

具體來說，成都市武侯區“項目式”“三社協同”之所以能夠有效運轉且取得初步成效，其主要得益于武侯區在組織建設、平臺搭建、主體參與、經費保障、監督機制等方面所進行的積極探索。

（一）組織建設

一方面，成都相關部門出臺了《關于大力推進“三社互動”的工作意見》《成都市社區公益創投活動管理辦法》等政策措施。另一方面，市級層面成立了城鄉社區治理協調領導小組，武侯區等區（市）縣成立了深化社區治理機制改革工作領導小組等機構。具體來說，一是推行網格內購買服務制度。網格內的公共服務和社會管理職能以政府購買服務的方式實現，街道作為購買服務的法律主體和監管主體，社區作為購買服務委托實施主體，按照公開、擇優、以事定費的原則，通過委托、采購等方式將政務服務事項交給社會組織、志愿服務組織以及其他符合條件的社會主體來承接。建立和完善購買服務的社會化評估機制，強化評估結果的使用，確保購買服務公開、透明、規范、高效。同時，街道、社區要加強對購買服務項目運行的監管，對社會組織、志愿服務組織及其他社會主體的服務情況及時進行跟蹤監督，保障服務水平和服務質量。二是嚴格執行政務事項準入制度。重申和完善關于政務事項下沉準入的相關制度，建立制度執行的監督問責機制，加大問責力度。在已核準下沉事項之外，區級各部門、街道確實需由社區承擔的臨時性事務，應在按政務事項下沉準入制度審核批準后，提供必要的人、財、物保障。未按準入制度審批及未實行“費隨事轉”的事項下沉到社區，社區有權拒絕。某種程度上，政府以“公共服務合同外包與購買”的形式來滿足居民的需求，是地方政府與居民之間關系的反轉，給基層社區賦權，實現了政府機構高水平層次上更大范圍的自治。

（二）平臺搭建

平臺通常是指具有一定功能的載體。在“三社協同”或聯動中，社區（居委會）、社會組織等都是發揮“平臺”這一功能的重要載體。二者區別在于：社區作為一種“場域”，更多地是一種“固化”平臺，而社會組織作為一種組織，更多地是一種“移動”載體或平臺，但前者比后者更具有基礎性的作用與功能 〔8 〕。因此，應充分發揮社區在“三社協同”中的基礎性平臺作用。實踐中，武侯區通過積極在各個社區成立社會組織居民服務中心，搭建社會組織參與社區服務的平臺，指導和幫助社區社會組織參與社區社會管理和公共服務，規范社區社會組織的服務，促進社會服務社區化，從而有效搭建起“社區社會化”的服務平臺。同時，調研中也發現，成都不少社區社會組織居民服務中心已充分發揮其平臺性的資源整合服務功能，如玉林街道YLDL社區的社會組織居民服務中心、晉陽街道JY社區的社區社會組織孵化（居民）服務中心等。

（三）主體實施：多元參與，合同購買

社區、社會組織、社會工作者作為“三社協同”的核心主體，自然也是實踐中推動“三社聯動”的真正實施主體。但是，實際中作為公共服務購買主體的，通常是代表社區整體利益的街道辦事處，即基層政府的派出機構。這也完全吻合上文中公共服務合同外包理論中作為簽約一方的必須是政府的要求。政府是公共服務或物品需求的確認者、購買者和檢驗評估者，同時是稅賦的有效征收者和謹慎的支出者，并享有對合同履行、變更或解除的優益權。實踐中，武侯區“項目式”“三社協同”中的購買主體主要是指武侯區各街道辦事處，同時街道辦事處授權委托相應社區作為購買社會服務的執行人。按照公開、擇優、以事定費的原則，通過政府公開招標、競爭性談判、比選、委托等方式將社區公共服務和社會管理事項交給社會組織、志愿服務組織，以及其他符合條件的社會力量來承接。與此同時，社區作為政府購買社會服務的項目執行人，應嚴格按照《武侯區關于社區平臺購買社會服務的指導意見》規定執行，接受區政府采購辦、政府采購中心等相關部門的監督。

在實際操作中，一方面，鼓勵多元參與。武侯區充分發揮社區居委會、社會組織、社會工作者、社區基金會、專業社工及社區居民群眾等多元主體在社區治理中的協作共進、參與共享作用，真正實現“三社協同”主體的多元化。同時，大力推動社會組織等各類社會主體以競爭性方式承接社區公共服務，滿足居民服務需求，實現社區服務的“社會化”。此外，還積極推動政府行政管理、公共服務與多元治理有效銜接和良性互動，努力實現社區建設從社會管理向社會治理轉型。另一方面，創新參與機制。武侯區充分發揮社會組織、駐區單位等社會資源在社區治理中的鏈接作用，逐步形成以社區黨組織為核心、社區自治組織為主導、社區居民為主體，社區社會組織、志愿服務組織和駐區單位等共同參與的社區治理新機制。其主要體現在兩點：一是積極探索社會資源參與社區治理機制。根據各類社會資源的特色與優勢合理界定其在社區治理中的定位和責任，堅持社會協同、資源共享理念，以提升社區治理水平為目標，探索創新社會資源參與社區治理的工作機制，推動形成“三社聯動”主體多元化的新格局。二是積極探索建構社區協商共治新機制。圍繞“多元參與、協商共治”的思路，探索社區不同主體、多種協商制度和機制之間的關系和關聯方式，完善社區協商共治機制，培育協商共治體系、拓寬協商共治渠道，形成社區“多元共治，協同善治”的有效路徑和模式。在此，筆者結合武侯區JY社區案例，對其445“三社協同”做法進行闡釋。endprint

〔案例〕 JY社區“三社協同”的445機制探索。武侯區JY社區地處成都市五大花園地區，屬于城郊結合部，面積0.85平方公里，現有29個居民住宅小區，涉及269棟房屋586個單位及居民住戶14088戶，下設21個居民小組，劃分為5個二級網格8個三級網格29個四級網格，常住人口15000余人，轄區大型商場2個、商鋪近千個。企事業單位有149家、個體經商戶914戶，流動人口近2萬人。社區黨委現有黨員318名，下設六個黨總支，12個黨小組。近年來社區始終堅持以人為本，誠信服務，開拓創新，且在實踐中結合實際探索出一條“445”做法的“三社聯動”路徑。

社區兩委：4個身份。為實現由“社區管理”到“治理與服務并重”轉變，增強工作針對性，JY社區兩委從直接管理者換位為服務者、組織者、篩選者和監督者，身份發生重要轉變。一是方針政策的“執行者”：抓好社區黨建和居民自治的總體結合，重在掌握社區居民的多元化需求；二是基層穩定的“頂梁柱”：抓好社區治理和社區服務的職能結合，以問題為導向，重在解決社區和社區居民的問題；三是社區建設的“推動者”：抓好社區建設和社區創新的機制結合，以項目化方式，重在抓好社區的執行，推動社區發展；四是社區居民的“主心骨”：抓好社區內部和社區外部的資源結合，重在多渠道多方向籌資，解決社區經費不足和人員不足的問題。

社會組織：4個重點導向。依托“社會組織孵化中心”，以“四個導向”為重點，形成了社會組織培訓課程體系：社區動員/社區發展、社工實務專項訓練（系列工作坊）、項目需求調研專項訓練營（系列工作坊）、有效管理者與團隊建設、財務建賬與NGO賬務管理、新媒體項目傳播等。其四個重點導向為：一是以居民的需求為導向，以社區動員為支撐，促進社區多元參與，解決社區參與的局限；二是以服務的供給為導向，以創新方法為目的，實施社區工作項目化，提升專業服務能力和水平；三是以服務的管理為導向，以社會治理為重點，解決社區和社區居民的問題，社區服務實現由“政務服務兜底”向“全面服務提升”；四是以成員的發展為導向，以監督評估為方法，增強社區自治功能，促進社區充分融合 。

社工隊伍：5項具體措施。JY社區建立了社工隊伍“進圈子→長能力→找資源→做項目→建團隊→發展組織”的成長機制，通過五項措施為抓手，加強社區社工專業人才教育培訓。具體來說，一是著力建立健全制度保障，出臺鼓勵政策。市區兩級出臺政策，針對社區專職工作者取得社會工作專業人才資格的，分檔次給予補貼，提高社區專職社會工作者待遇水平，加快社區干部專業化、職業化進程。二是積極動員組織人員參考，大力開展考前培訓。市區、街道組織社區工作者參加全國社會工作職業水平考試及考前培訓。社區兩委及社會組織從業人員參考人數約占總參考人數的76%。三是加快專業人才梯次建設，穩步開展督導人才培訓，形成社會工作“社工實習員→社工員→社工高級實務→項目主管→初級、中級、高級督導”人才培養體系。四是鞏固提升人才專業知識理論基礎，持續開展專業人才繼續教育，加強實務實訓基地建設，將理論知識轉化成專業服務能力。依托項目，形成了一批社區社會工作示范項目（健康互助團、居家互助養老/長壽食坊、留住精彩瞬間/尋找最美笑臉、社區科學院/普普樂互助社、悅讀人生/樂學社區、知性少女成長計劃等項目），有效提升社區社工專業人才服務實踐能力。五是以項目落地促進社工機構和人才隊伍專業化、職業化發展。采取需求型評估、特色化運作的策略，有針對性地在社區計劃生育、居家養老、司法矯正、勞動就業等領域開發專職社工崗位，配備專職社工人員。對實施社會工作實務項目化運作進行規范，并利用公服資金對符合要求的實施項目給予資金支持，充分發揮社會工作服務在重建社會關系、修復心理障礙以及改善生活狀態等方面的專業作用。（資料來源：根據調研訪談資料整理而得）

（四）競爭性服務供給機制

為持續激發社區活力，成都市武侯區推行競爭性的服務購買機制，主要包括常規購買方式和應急購買方式。常規采購方式由購買社會服務項目預算金額確定，主要采取以下四種方式：（1）公開招標，項目預算金額在100萬元（不含100萬元）以上的實行公開招標；（2）競爭性談判，項目預算金額在100萬元（含100萬元）以下、20萬元以上（不含20萬元）的實行競爭性談判；（3）比選，項目預算金額在20萬元以下（含20萬元）、1萬元（不含1萬元）以上的，由街道辦事處自行組織比選，實施購買；（4）委托，項目預算金額在1萬元及以下的，由街道辦事處授權社區，社區委托社會力量承接。而應急購買方式，主要是指因發生自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全事件及其他由區業務主管部門認定、經分管業務部門和財政的區領導審定的臨時突發性事項可實施應急方式購買社會服務。其主要涉及競爭性談判和委托兩種方式。前者主要指項目預算金額在20萬元以上（含20萬元）的緊急項目，采用競爭性談判方式實施購買；后者則指項目預算金額在20萬元以下（不含20萬元）的應急項目，由街道辦事處以“委托”方式組織實施，可直接委托或授權社區委托社會力量承接。

結合武侯區的實踐，不同的街道根據實際情況往往采取不同的外包方式。如有的街道是以139項為一個包購買社會組織服務，比如火車南站街道；有的街道根據群眾需求，把文體作為一個單獨的包實施購買服務，139項中其他事項為另一個包購買社會組織服務，比如漿洗街道。即使是在漿洗街道將文體作為一個單獨的包實施購買服務的情況下，還可以細分出不同的發包方式。但是，不論以何種方式打包，其本質都是鏈接“三社”之間合作的一種機制。在此，以漿洗街道購買服務之實踐來闡釋“項目式”“三社協同”服務外包機理，詳見表1。

一方面，要了解項目基本情況，這是合同簽約各方進行合作的前提要件。合同簽約主體：一般都是甲乙丙三方。通常，甲方為街道，即發包方和直接委托方；乙方為服務供給方，即接包方；丙方為社區，即委托執行方。依據《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國政府采購法》與項目行業有關的法律法規，以及成都市武侯區人民政府漿洗街街道辦事處公共服務及其他公共服務采購項目（項目編號：WHPGSC2015-0203-13）的《招標文件》，乙方的《投標文件》及《中標通知書》②，甲、乙、丙三方自愿同意簽訂合同，并履行相應的權利與義務。合同期限：一般情況下，合同服務期限為三年，合同一年一簽。服務內容與質量標準：如表1所示，服務內容主要是依據武侯區政府下發的《關于印發武侯區社區納入政府購買政務服務事項的基本指導標準的通知》（下文簡稱《通知》）中規定的139項政務服務事項劃定，其質量標準也是按照這一《通知》中的規定要求進行提供與驗收。服務費用及支付方式：通常以一年或一季度為單位進行支付。具體服務費支付方式為：按照乙方在季度測評中的考評情況，經丙方作為監管主體簽注意見后，根據各社區分配購買經費的實際金額，甲方按季度以轉賬方式撥付購買經費；簽訂合同乙方進駐后（通常為10日內），甲方將預撥付當季度首付款，下一季度將根據上季度該組織績效考評得分，視情況補扣上度預撥付經費。履約保證金及質量考評經費：通常，乙方按服務費用的5%繳納履約保證金，乙方完全履行協議約定的項目要求后，甲方一次性無息退還履約保證金。服務費用的10%作為質量考評經費，乙方完全履行協議約定的項目要求后，甲方根據績效考評結果，按考評辦法發放質量考評經費。人員配置及要求：乙方依法承接原社區政府購買服務供應商——成都市武侯區漿洗街街道各社區居民服務中心工作人員（通常為5-9人），乙方如調整工作人員崗位及數量，須保證不影響工作秩序和質量。乙方還應保證每個進駐社區至少派駐一名專職管理人員（具有助理社會工作師及以上資質）。乙方保證半年內不違反勞動法律法規自行開除相關工作人員，相關工資待遇應保持不變，社保、公積金等按國家政策調整。endprint

另一方面，在服務購買及具體流程方面，大致遵循“居民個體/社會組織提出申請——服務項目申請評估——提供服務——服務績效評價——后續跟蹤反饋”的服務流程。其中，在“服務項目申請評估”環節，針對個體服務，主要從“是否有針對性、可持續性”“服務記錄、匯報工作進程”和“開展階段性總結”等方面評估；針對社會組織服務，則主要從“專業技巧指導”“團隊能力建設”“服務資源共享”“社會資源鏈接”等方面評估。而在“服務績效評價”環節，前者主要從“服務對象的能力建設”“持續的幫扶資源”以及“預期的目標實現程度”等方面評價，后者則主要從“運行質量”“實現情況”“組織管理”“預算考核”等方面評價，如圖3即為一社區社會組織居民服務中心的服務購買流程圖。

此外，不少社區黨委還按照武侯區社區網格化治理改革的總體思路，結合本社區實際，立足于社區發展，以“三社”互動為引擎，積極探索推行“6+1”（六大運行機制+社區微基金）社區社會組織培育發展工作法，如YLDL社區就通過該方式培育引進了近20家社區社會組織，培養了各類草根社團70個。他們以社區居民需求為導向，廣泛開展養老扶幼、公益慈善等服務，極大地豐富了社區服務內容，有效地促進了居民自治、和諧共融。

（五）經費保障與監督機制

在購買社會服務經費方面，武侯區根據社區實際戶數、院落性質等情況核定政府購買網格內政務服務經費③，其標準為：每戶按照社區自治院落100元、單位院落50元、物管院落60元、涉農社區散居院落70元的核定標準。同時，在經費監督方面，武侯區以合理放權社區，增強社區發展活力，提高社區治理水平為目標，加強區、街道兩級對購買社會服務資金的“全過程、多方位”監管?！叭^程”監管主要包括對購買服務資金的前期審核、中期發放與后期績效考核等階段的監管；“多方位”監管涉及區、街道、社區及社會組織等不同主體在資金使用過程中各個維度上的監管。

（六）持續學習機制

鑒于當前我國“三社聯動”整體還處于實踐探索階段，成都市武侯區在先行先試的過程中，始終保持一種開放學習的姿態，以不斷完善與提升其“三社協同”績效。2014年成都市成立了由黨委、政府主導的村政學院、社會組織學院、城市社區學院，加強培養黨政干部、基層工作人員、社會工作者的針對性和系統性，初步形成有地方特色的基層治理人才教育培訓體系。如成都城市社區學院就以“社區兩委會”成員及社區工作者為主要培訓對象，圍繞社區治理能力和服務水平提升安排培訓課程內容，通過課題教學、案例分析、現場實訓、研討互動、考察學習等方式，提高社區工作者從事社區治理、社區公共服務等方面的能力和素質。

四、簡要評介：成效與不足

公共服務合同外包與購買是新時期、新常態下政府公共服務提供方式變革的有效工具之一。它是構建社會主義市場經濟良序與績效的關鍵，有利于政府更好地下放權力，精兵簡政，建立“小政府，大社會”的服務型政府。其規范化、制度化的合理實施必將創造競爭，激發社會活力，是推進政企社合作、優化政府公共服務供給的內在需求，也是應對外部環境變革的客觀需要 〔3 〕。成都市武侯區“三社協同”的實踐與探索，不僅豐富多彩，而且成效顯著。社會組織與社會工作者的活力得到很大程度的激發，“三社協同”參與社區服務與治理創新取得制度性的突破，特別是“以項目為紐帶”激發社區多元主體參與的協同模式創新，在一定程度上引領了武侯區乃至成都市的“三社”活力。但是，任何新生事物都不是一蹴而就的，肯定也存在著諸多新情況、新問題，有待正視。

（一）主要成效

在參與平臺與空間拓展方面，社會化的參與平臺與空間得到充分拓展。社會組織、專業社會工作服務機構通過社區這一平臺有效承接起政府購買服務項目，廣泛參與社區公共服務，并以此為平臺，持續延伸服務鏈條，豐富服務內容，提升服務水平，初步形成了政府購買引導、社會多元參與、專業組織服務的社區服務供給新格局。特別是在實施社區公共服務和社區公益創投項目方面，2014-2015年成都市投入1290萬元支持開展367個社區公益創投項目；舉辦“三社聯動”公益洽談會，為社會組織參與社區治理創造展示空間，搭建供需對接平臺；建立成都12349居家養老服務信息化平臺和成都96118家庭服務平臺家政服務信息平臺，促進“三社協同”網絡化、信息化、智能化。

在多元主體參與方面，社會化的多元主體參與得到快速發展。通過培育扶持、帶動提升等舉措，本土社會組織得到了快速發展，截至2016年3月武侯區社會組織總數達到了1127家，位列全市第一。全區社會工作者人數總量近1500人，其中通過全國社會工作者職業水平考試的人數逐年遞增。在2015年度成都市社區公益創投活動中，共有58家社會組織申報了88個項目，參加申報的社會組織數量比去年增加了1倍，申報項目總數同比增加了107%。例如，在實施社會工作服務項目方面，2013年以來成都市級財政撥付專項資金1100萬元，項目100余個。特別是近兩年，成都各區（市）縣投入4000多萬元購買社工實務項目。在實施社會組織扶持和發展項目方面，建立了成都市社會組織培育發展專項資金，每年投入2000萬元，重點支持行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織開展公共服務和社會治理項目。相關統計資料顯示，自2014年以來成都市社會組織開展各類社會服務公益項目達1萬余項。

在社會組織培育方面，在市區層面，成都市整體改革社會組織登記制度，支持有發展潛力的備案社會組織登記轉化為專業性強、運作規范的社會組織。積極動員社會力量興辦城鄉社區服務類、文化類、公益慈善類社會組織和行業協會，分級培育行業類和公益性社區服務類社會組織，分系統構建社會組織服務平臺。截至2016年3月，成都市直接登記的社會組織達667個，城鄉社區服務類社會組織達2537個。endprint

在社工人才隊伍建設方面，大力推進社工專業人才隊伍建設和志愿者參與。在市區層面，成都市建立了社區專職工作者職業水平補助制度，對獲得社工職業水平證書者分等級按月給予200-800元不等的職業補貼；探索社工考試認證制度，提升基層社會工作者專業水平；推行“社工+志愿者”運作模式，探索建立志愿服務激勵回饋機制。

在社區社會活力激發方面，社區治理創新活力得到充分展示。通過實施政府購買服務，成都市武侯區成功地將政務服務從社區兩委剝離，從制度上斬斷了社區的行政化依賴。通過梳理《社區黨組織履行職責事項》《社會居委會依法依規履行職責事項》《社區居委會依法依規協助政府工作事項》三份清單，進一步厘清了政社邊界，促進了政社分離，推動了社區“還權”“賦能”“歸位”，使社區自治活力得到充分激發，為“三社聯動”社會化參與機制建設奠定了堅實的基礎，為深化社區治理創新提供了有力的保障。

（二）存在的不足

第一，存在“運動式治理，活動式服務”的非持續性問題，長效機制有待觀察。從根本上說，項目式治理具有運動式、活動性的特征，而當前成都市武侯區通過政府推動的“項目式”“三社協同”社區治理模式，雖取得很大成效，但其規范化、制度化、常態化的長效機制還有待觀察。

第二，存在社會組織民間性弱化、草根性缺失等發育不足問題。實踐中，武侯區“三社協同”中的絕大多數（社區）社會組織一旦成為“正式組織”后，其民間性、草根性等則會相繼出現“弱化”或“缺失”現象。為此，要逐步探索一種有效預防原有或新成立的（社區）社會組織一旦成為“正式組織”就缺乏民間性和草根性特征的“治療”機制。此外，還存在社會組織主體相對較少、規模相對較小、類型相對單一，且自生能力相對較弱、發育相對不充分等問題，這些都是影響社會組織參與“三社協同”乃至社區治理的重要約束變量。

第三，存在社會工作者尚未步入正軌的問題，還需磨合。實踐中，成都市武侯區的大多數社會工作者相對較為年輕，實戰經驗與人生閱歷尚不豐富，在面對基層社區紛繁復雜的種種問題時還略顯不足，難以完全勝任。為此，社會工作者及其機構負責人在與基層社區、社會組織等合作時，既存在如何正確處理好雙方或多方的利益結合點、尋找合作空間的問題，也存在如何保持自身做事的獨立性和空間性等問題。此外，社區工作從特定人群服務到推動社區組織，再到整體社區環境營造，對社工及其組織等都提出更高要求，社會工作者需要具備從協助群體改變到推動社區乃至社會系統改變的思維和能力。

第四，存在經驗能否推廣與復制的問題，這一點有待商榷。實踐中，成都市武侯區“項目式”“三社協同”的一大特色就是大力度地將政府部分公共事務通過服務購買的方式“轉嫁”給社區，這需要地方領導層具有改革創新的魄力與決心以及對其現實推動高度支持。這在其他地方能否如愿以償，有待商榷。此外，合同（契約）外包作為一種廣泛采用的公共服務市場化改革工具或方式，其總是容易產生回扣與欺詐的誘惑的環境 〔7 〕194，對其中間可能產生的種種腐敗或其他不當行為，應有所警惕與預防。

五、結語

從根本上來說，“三社協同”的基層主線是政府出資購買專業服務，社工機構及專業社會工作者以社區為基點，根據社區居民需求提供專業社會工作服務，社區居委會作為合作方和支持方，參與到各種服務中，實現政府公共服務職能的優化調整、專業社工服務的有效供給和居民多元需求的盡量滿足，構建起多方互動合作、溝通有無的社區發展支持網絡。無論如何，“三社協同”作為現代城市社區治理的一大重要抓手，不僅是一套低成本、高效益的社區改革與創新方案，而且更是結合中國國情，將社區改革與創新、社區社工人才隊伍建設、社區社會組織與社會工作發展和政府購買服務相結合的綜合系統解決方案。盡管其在某種程度上還存在諸多問題，但是，這一高效廉價的社區治理綜合系統解決方案不僅能夠完全符合現代社會基層治理創新改革的方向目標，而且憑其既適用于經濟發達地區、也適用于經濟欠發達地區的優勢，在很大程度上具有全國范圍內廣泛推廣與復制的可能性與可行性。因此，只要因地制宜，用得其所，必能適得其效。

注 釋：

①社區也是一種特殊的社會組織，社區經由社會組織的發展而發展。在根本上，社區建設、發展與治理和社會組織有著密不可分的天然聯系。

②本項目的《招標文件》《投標文件》《中標通知書》等均為合同的組成部分。詳細技術說明及其他有關合同項目的特定信息由合同附件予以說明，合同附件參見武侯區政府發布的相關文件。

③在此需說明的是，武侯區將“三社聯動”與社區網格化治理機制改革創新結合起來協同建設與推進，其在強化社區網格治理機制改革工作方面的經費保障標準為：每年度5000戶（含5000戶）以下2萬元，5000戶至10000戶3萬元，10000戶（含10000戶）以上4萬元。而購買社會服務經費的標準則是根據社區網格治理機制改革工作運行的情況，適時適當調整政府購買網格內政務服務經費標準。

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〔8〕原 珂.中國城市社區沖突化解與治理機制探究〔J〕.行政論壇，2017（2）.

責任編輯 周 榮endprint