法治社會指數：評價主體與指標體系

譚瑋+鄭方輝

〔摘要〕 法治社會指數是衡量法治社會建設水平的量化參數。在法治社會評價體系中，評價主體影響評價的公信力，指標體系決定評價的科學性。基于法治的價值導向及其不易測量的技術屬性，評價主體與指標體系存在密切關系。借鑒境外的做法，服務于評價目的，構建主觀評價與客觀評價相結合、專家評議與公眾滿意度相匹配的指標體系具有科學依據及操作上的可行性。現實條件下，由人大或法學會作為評價主體，政法部門協助，委托第三方獨立實施是法治社會評價較為理想的模式，評價維度指向科學立法、依法行政、司法公正和全民守法。同時，應開放評價權，推進獨立第三方評價，擴大公眾參與。

〔關鍵詞〕 法治社會，法治指數，評價主體，指標體系

〔中圖分類號〕D902 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2017）05-0115-08

2014年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出了建設法治國家、法治政府、法治社會的目標。在我國走向現代化的進程中，法治社會建設是法治建設的重要組成部分。構建法治社會評價體系，以法治社會指數作為衡量法治社會建設的成效既體現落實“全面依法治國”的價值理性，又成為“可量化的社會正義”，因為“不管人們愿意不愿意，不管評估結果是否令人滿意，管理活動的結果都必須能夠進行恰當評估。如果無法衡量，就無法改善” 〔1 〕103。法治社會建設與評價亦如此。

一、問題的提出與實踐探索

（一）問題的提出。“法治社會”一詞在國內使用始于1959年，但其內涵在不斷演進。改革開放初期，有關“法治社會”意指有法制的社會。事實上，法治社會相對于人治社會而言，一般指實現了法治化、民主化、自治化的一種社會存在方式，即整個社會能按照民主產生的法律程序運行，國家權力和社會關系能由國家法或民間法等良善規則予以調整和支配。法治社會屬于社會權力范疇，是“社會建設”的法治層面，與法治國家、法治政府并存與對應，并處于基礎地位。同時至少具備 ：一是良善規則，即良法之治；二是黨政機關、社會組織和公民個人依法行使社會公權力，社會依法民主自治運行；三是社會主體具有法治認同感和民主精神；四是實現社會自治與國家統治的互動共治。

法治社會評價是指基于一定的目的，依據既定的體系、標準和程序，對某一區域的法治化程度進行測量評判的活動，包括產出、效果、影響力及其價值行為。法治社會評價既是價值評價也是技術評價，前者基于“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律” 〔2 〕199；后者表明法治社會可以被量化。評價標準是衡量一個社會的法治實現程度和法治水平的標尺。

指數是一種表明社會經濟現象動態的相對數，可測定不能直接相加和不能直接對比的社會經濟現象；分析變動趨勢及影響因素；法治指數是判斷、衡量一個國家的法治（Rule of Law）狀況及其程度的量化標準。所謂法治社會指數，對應于法治國家指數、法治政府（績效）指數，是衡量社會法治化程度或水平的標準體系及相對系數，它是法治國家指數的組成部分，并與法治政府指數相銜接。法治社會指數“量化”的背后，既在一定程度上反映社會民意及法治訴求，也為社會治理提供了可供參照的結構性標準，是法治社會可量化的正義。

（二）實踐探索。法治社會指數是社會和諧及營商環境的溫度計及風向標，評價主體與指標體系被視為評價體系的核心問題。作為全球性話題，過去20年，學界、政府及社會組織在此領域的研究實踐已有長足的進展。在國際上，無論出于國際投資合作所需，還是觀察國家法治化進程，一國或地區的法治狀況均備受關注 〔3 〕；在國內，堅持法治中國、法治政府、法治社會一體建設是中央的統一要求。在此背景下，法治評價作為衡量法治狀況的直觀量化指數呈現多樣化實踐探索。

一是境外法治指數。較早的實踐是美國國際開發署對柬埔寨法治狀況的評價，1996年，世界銀行推出了國際上第一個法治指數；2008年，美國律師協會發起的世界正義工程，構建了第一個專門測量法治社會的國際指數（國別指數，共分為4組，包括16項一級標指標和68項二級指標）。但境外關于法治社會的評價，一般冠以政府清廉、社會正義之類主題，如透明國際的清廉指數 〔4 〕。另外還有關于評價政法管理水平的世界銀行的治理指數（主要包括法治、政府效率、腐敗控制等六個方面的指標）。港臺作為華人社會，有著與中國內地基本相同的文化背景。2004年，非官方第三方獨立機構香港社會服務聯會牽頭組織研制了“香港法治指數”，包含7項評價維度，除了法律專家學者和香港市民參與評議，組織主體同時還邀請了法律理論和實務專家組成獨立小組參與評議，以此減少因樣本量小而可能引發的偏差風險。2008年，臺灣公共治理研究中心提出包含7項一級指標、20項二級指標和121項三級指標組成的“臺灣公共治理指標體系”，其中大部分指標內容指向法治政府評價（見表1）。

二是境內法治指數。中國內地的法治評價起步較晚，體制內部的評價主要是依法行政考評，或稱法治政府建設考評。2010年，湖北省率先建立了由8項一級指標、35項二級指標、160項三級指標構成的“湖北省法治政府建設指標體系”（其中民意調查占總分的20%）。2013年，廣東省頒布了《廣東省法治政府建設指標體系（試行）》及《廣東省依法行政考評辦法》，當年隨機抽取6146名黨代表、人大代表和政協委員，以及在各地抽選的4800戶住戶參與社會評議。另外，被學界廣為關注的還有“余杭法治指數”。2006年，杭州市余杭區推出了內地首個法治指數，引入委托第三方評價，將評價主體劃分為“外部組”和“內部組”。在體制外部，自2012年開始，華南理工大學課題組公布廣東省法治政府績效滿意度評價報告，每年在全省抽樣調查2.5萬以上社會公眾，對政策公平、執法公正、政務公開、政府廉潔、社會治安、依法行政等10項滿意度進行評分（見表1）。endprint

二、法治社會評價主體

嚴格而言，評價為人類的活動，服務于特定目的，本質上具有主觀性，即為“一家之言”。從邏輯上看，評價涉及的問題不外乎：為什么要評價、誰來評價、評價誰、評價什么、如何評價等。評價主體，即“誰來評價”“誰有權評價”，某種程度上決定了評價的公信力，成為法治社會評價體系的核心問題。

（一）法治社會評價的權力關系及關聯主體。法治社會評價主體涉及權力歸屬及劃分。在評價的權力關系中，存在評價權、評議權、組織權和實施權。這些權力依托于不同的主體，權力的組合是評價的基礎，亦產生不同的評價模式。從方法論的角度，將公共政策評估的 “利益相關者”理論引入法治評價分析是一種有效的方法 〔3 〕。

評價權是法律的概念范疇，更體現評價的價值導向。“誰有權對黨政組織開展考評是整個考評工作最重要的問題。” 〔5 〕評價權既可由法律授權，又可成為組織管理自上而下的權力。我國是社會主義國家，一切權力屬于人民，對政府的評價是法律賦予人民的基本權力。同時，我國又是典型的單一制國家，在中央和地方的關系上，依據憲法的兩個基本原則：一是堅持黨的領導；二是堅持中央統一領導，地方服從中央，下級服從上級。顯然，中央及上級黨委政府對地方及下級政府擁有評價權。從體制內部看，法治社會評價首先必須吻合自上而下的管理屬性，這是由我國的社會制度所決定的。完成上級制定的目標是本級政府的使命所然，政府管理倘若無助于目標實現，必然與政府內部管理的剛性需求相脫節，從而喪失存在的前提 〔6 〕。從體制外部看，法治社會評價的組織管理功能弱化，但公眾不論作為社會人（法治社會建設成效的體驗者），還是法律授權，都擁有評價權，即社會大眾是法治社會是否體現公正的評價者 〔7 〕。一般而言，擁有評價權即可成為評價主體，但成為評價主體還應該具備其地條件，如明確的評價目的、充分的評價資源、強大的動員能力等，有評價權未必等同一定是評價主體，在現階段，社會公眾，包括社會非官方組織大都扮演評議者角色，并非評價的主體。

評價組織權是評價權的派生權力，是被授權的規劃、統籌、協調評價事務及工作的權力。對體制外部而言，法治社會評價權與組織權具有天然的統一性，組織權是評價權的授權，是評價主體的意志體現。但對體制內部而言，這種關系可能被異化。以依法行政考評為例，評價主體為本級黨委政府主要負責人組成的“領導小組”（黨委書記為組長），擁有評價權，成立跨部門的“領導小組辦公室”（“評價辦”），行使組織權。但在實際運作中，“評價辦”掛靠政府法制辦，即所謂的牽頭部門。理論上，“評價辦”并不隸屬于牽頭部門，但實際上其所轄事務由牽頭部門來組織實施。問題在于，政府法制部門亦為此項考評的對象，并且與其他部門形成牽制關系，從而造成角色沖突。這樣的后果尤如威爾遜所言，“如果評價是由政府這樣的決策者和執行者及其伙伴進行的，由于本級政府會完全接受該組織自己有關什么、有什么效果的數據，最大限度降低對其他不同觀點的研究，則評價結果必然容易失真” 〔8 〕。當然，如果“評價辦”不依托法制辦，在現行體制下，勢必增加機構，甚至不具可操作性。因為評價信息大都受制于被評對象，缺乏強力部門的協同支持，評價必然流于形式。由于部門存在擴張權力的沖動，評價組織權意味著評價主動權，爭取組織權成為理性選擇。“事實上，圍繞評價組織權的博弈，爭取部門權力最大化已成為績效管理的現實矛盾。” 〔6 〕

評價實施權是評價權及評價組織權的派生權力，指被授權的具體實施操作評價工作的權力。理論上，對于單一的評價項目，評價權、組織權具有唯一性，但實施權可以多元分解，或者說由不同實施者共同完成 〔9 〕。對應于上述權力關系，在法治社會評價中，關聯主體可包括評價主體（如上級黨委政府或主管部門、人大、公民等）、評議主體（如公眾包含教授、新聞記者、律師、法官、檢察官及企業等）、組織主體（如黨政部門、民間組織等）和實施主體（如第三方組織等）。

（二）法治社會評價指數中的第三方主體。法治社會建設與政府作為及公共政策存在密切關系，或者說，政府是重要的關聯主體。與法治政府評價相類似，從世界各地的做法來看，法治社會評價主體也包括兩種情況：一是在體制內部，作為組織管理手段，以下級黨委政府或主管部門為對象，以追求建設法治社會的執行力為目的的考評，考評主體為上級黨委政府或主管部門，評價過程融入社會及公眾參與，甚至委托第三方實施操作。二是獨立第三方評價。即由與政府無隸屬關系的第三部門和民間機構作為評價主體而組織實施的評價政府及其部門的活動。第三方參與評價不同程度上改變了政府內部考評屬性，引入獨立的關聯主體，尤其是第三方作為評價法治社會主體是世界性潮流，也是我國開展法治社會評價的必然趨勢。

首先，獨立第三方評價主體提升法治社會評價的公信力和專業性。第三方評價獨立于政府系統之外，與政黨政府組織沒有隸屬關系和利益關系，立場相對超然，評價過程獨立運作，不受關聯主體干擾，并接受社會廣泛監督，體現“結果導向”，評價結果可透明、公開，從而有效提高評價的公信力；同時，“第三方”作為專業機構擁有評價所需的人才和技術，能根據實際需要設計評價方案，充分吸納專業人士如律師、法官、教授、記者和一般民眾等參與評議，讓他們自由自主表達意見，改變“缺乏代表機關或權力、立法機關和社會部門的評估與控制，存在單向性和不平衡性”的局限。因為“只有政策制定者和市民積極主動地參與業績評估——即參與讓政府機構對他們的開支負責，對他們的行動負責，對他們的承諾負責這樣的評估過程，上述的多重目標才能實現” 〔10 〕。

其次，獨立第三方評價主體有助于實現法治社會評價的技術可行性。理論上，法治社會評價內容具有更強的價值屬性和專業屬性，體制內部評價具有較強的動員資源的能力，可方便獲得評價所需的數據信息，尤其是客觀指標的統計數據，但問題在于：衡量法治社會的指標往往難以量化，甚至難以遴選對應的指標，而主觀評價存在利益上關聯性（即所謂誰聘請的專家為誰說話），缺失公信力。為解決公信力與技術上可操作性的矛盾，境外的做法是獨立第三方為評價主體，以主觀指標為主（包含專業人士評議和公眾滿意度），客觀指標輔助，強調主觀指標與客觀指標的互補互證 〔11 〕。這一理念決定了技術路徑，即“獨立第三方的主觀評價”在技術上的可行性。當然，統計數據的缺失及失真為第三方評價面對的主要障礙，客觀上要求評價在技術路徑和指標體系方面有所創新 〔12 〕。endprint

最后，“人大或法學會主導，委托第三方獨立實施評價”是現階段法治社會評價比較理想可行的模式。這是因為獨立第三方評價缺乏評價所依存的內外條件，如包括資訊開放程度（黨政部門控制的數據信息）、公眾理性偏好、調查的社會環境、評價經費來源，以及第三方機構的專業性與工作條件；政府作為評價主體又欠缺公信力及專業性。“在我國當前的政治體制和權力架構中，人大是國家權力機關，在很大程度上可以代表民意，對當地的法治狀態進行評估亦是其履行監督權的需要。如果由人大啟動并主導評估，然后發布具有法律意義的評估結果，將更具有代表性和公信力” 〔13 〕。另外，我國各級法學會作為官方性質的學術組織，是聯系官方與民間法治領域的紐帶，是現實條件下較為理想可行的評價主體。

（三）第三方評價主體對指標體系的影響。在法治社會評價體系中，組織體系與技術體系居于核心地位，前者包括評價主體、評價對象、評價流程等，后者包括技術路徑、指標體系、評價周期等。由于其他因素具有某種規范性，評價主體與指標體系被視為評價活動的關鍵問題，解決評價的科學性、公信力、可操作性之間的矛盾，某種程度上在于正確處理兩者之間的關聯關系。首先，評價主體影響指標結構，尤其是主客觀指標結構。所有的評價本質上都是主觀評價，但主觀評價總是基于一定的客觀事實，并且存在一定客觀條件，現實環境中，為降低可能導致的誤差，輔助于客觀指標評價，但即使如此，客觀評價在選擇數據、遴選具體指標過程中亦存在較強的主觀性，反映評價主體的意志。一般而言，體制內部評價更多釆用客觀指標，一是體現所謂客觀公正，二是方便取得數據；獨立第三方評價基于法治社會不易客觀量化及客觀指標值不易獲取等考慮，更多采用以主觀指標為主的指標結構，并且實現專業人士評議與公眾滿意度評價相結合。其次，評價主體影響指標內容。由于“法治是一個包含評估和批評法律決定的各種標準的一個復雜的理想，其基本要素是用公民秩序的理性原則限制官員的權力” 〔14 〕615。這樣，體現法治社會實現程度的客觀指標實際上相當有限，或者是局部性的直觀指標。以主觀指標為主的獨立第三方評價可由專業人士或公眾進行綜合性評價，如治安狀況、案發率等客觀指標可衡量特定條件特定區域罪案發生情況，度量標準復雜，不如公眾對治安滿意度指標更直接、全面、可靠。最后，評價主體影響指標數量。獨立第三方評價關注法治社會建設水平，體現結果導向，往往是關鍵性指標評價，指標簡潔，突出問題。體制內部考評要求指標體現考核與評價的雙重功能，兼顧結果導向和過程控制，指標體系龐雜，滿足黨委政府在法治社會建設中對不同階段、不同節點、不同部門的管理所需，并成為上級黨委政府的“駕駛窗”和“信息盤”。

三、法治社會評價指標體系

指標體系一般包含指標、權重及指標評分標準。指標體系的科學性和合理性很大程度上影響評價的權威性與公信力。狹義上，指標“是一種量的數據，它是一套統計數據系統” 〔15 〕3。盡管境外有關法治評價更貼近法治社會評價，形成了囯別（地區）法治指數，亦有可借鑒的指標體系，但在境內，這項工作卻是全新的探索性課題。

（一）法治社會評價指標體系構建思路。從方法論的角度看，法治社會評價與法治政府評價具有一致性，有關法治政府評價指標體系的構建思路值得借鑒，但不同點在于評價對象、范圍與內容存在差異。

一是指標體系應服務于評價目的。指標是評價目的的實現形式與評價內容的分解。由于法治社會中，國家的一切權力必須根源于法，而且要依法行使 〔14 〕622。法治“限制政府權力、保障公民權利”的共同性標準決定了法治評價具有可比性。按照“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的要求，我國法治社會建設已確定明確的目的，評價首先是檢驗目標的實現程度，指標設計的重要方面是在法治社會建設過程中，對政府行為的監督和限定等內容，以區別于政績工程考評或政府管理社會的考評。量化評價作為方法體系應運用精細化的手段，全面、客觀地診斷法治社會建設存在的問題，分析問題的癥結所在。

二是遵循規范的技術方法與流程。政府及社會評價已形成較為成熟的理論方法體系，應符合系統性（有足夠的涵蓋面和信息量，并合理分層）、可操作性（指標數據容易采集，計算公式科學合理）、有效性（評價內涵和指標結構相符）、可比性（結果能進行橫向和縱向的比較）、動態性（動態過程與靜態現實統一）、導向性（驅動法治改善）和獨立性原則（各指標具有獨立的信息）。指標體系設計一般流程包括：構建初步體系、進行隸屬度分析、相關分析、鑒別力分析、信度與效度檢驗等環節。又如在技術層面上，法治評價應對評價對象進行類型化處理，一般依賴于替代性的具體指標。“具體指標是評價或測量對象的替代物，從而為復雜概念或觀念提供一個簡化的測量” 〔16 〕。

三是正確處理客觀評價與主觀評價的關系。如上所述，采用客觀指標評價未必能反映評價對象及范圍的實際狀態，尤其是缺失合乎要求（如全面、準確、及時）的指標值。采用主觀指標評價又受制于評議者的知識背景、價值立場、理性判斷力等影響，未必能夠真實、專業地表達意見，同時，調查技術及資源投入亦直接影響評價結果。為此，解決問題的方法，宏觀層面上以獨立第三方為評價主體，指標體系以主觀評價為主導，主觀評價中融入專業人士評價與公眾滿意度測量；在微觀層面，科學設計抽樣方案，確保評議者符合甄別要求。但由于理想的主觀評價要求社會開放程度高，信息對稱，擁有自由發表意見并受到保障的社會環境，以及評議者了解熟悉真實全面的社會法治情況，能理性表達偏好。在我國現實背景下，政府在法治社會建設中的主體地位以及體制內部以評促建的傳統慣性，決定了作為現實方案，委托第三方評價更為可行，進而要求指標體系兼顧客觀指標與主觀指標互補互證，過程控制與結果導向、公信力與執行力平衡。

四是釆用三級指標結構，評價維度指向立法、行政、司法和守法四個方面。法治社會評價是水平性或目標性評價。借鑒已有的經驗，設計三級指標結構，在目標層之下，一級指標即評價維度，重點關注實現評價目標內容的全面性與戰略性；二級指標是對一級指標的內涵分解，側重于評價結構性目標實現；三級指標即具體指標，對應于可測量的關鍵任務的完成程度。從數據來源的角度看，三級指標結構中，在一級指標的導向作用下，二級指標包含主觀指標和客觀指標，主觀指標又包含專家評議及公眾評議。同時，盡管可從不同的角度界定法治社會的內涵結構，但比較一致的看法是：法治社會涵蓋科學立法、依法行政、公正司法和全民守法等四個方面，這四個方面的內容即可作為評價維度（一級指標）。endprint

（二）法治社會評價指標及權重設計。理論上，法治社會評價指標及權重設計可以采用多種方法，包括排序法、層次分析法和“德爾菲法”（專家咨詢法）；目前學界及實務部門大都依據層次分析法和“德爾菲法”確定指標權重系數。這種方法需要對備選指標進行兩兩比較，操作難度較大。為此，借鑒上述方法的理念，將兩兩比較簡化為單一比較，在對指標體系分層的基礎上，將統計源指標根據各自領域內涵歸類，遴選后形成里克特5級量表，再進行專家咨詢調查。這種方法既簡化改進了操作程序，也兼顧了專家意見的統計價值。

本文研究釆用上述方法，即作為層次分析法特例構建法治社會評價指標及權重。首先對指標作初步篩選，然后利用專家咨詢問卷，一次性取得初步指標的相對重要程度系數，進一步，以覆蓋全部二級指標、指標數源可靠、指標體系簡潔等為原則確定三級指標數量，進而得到權重系數。相應地，簡化指標的相關度、隸屬度分析，降低其預設條件。構建過程中涉及兩個重要問題：一是咨詢調查的初步指標體系，實際上也是調查量表及問卷內容的設計。對應于四項一級指標，依據前文所述的指標體系構建的理念思路，確定了4項一級指標、13項二級指標、46項三級指標（其中客觀指標15項、專家評價16項、公眾滿意度15項）的初步方案，并轉化為調查量表。二是專家對象選擇及調查執行。為使專家盡量具有代表性及專業性，設計了五類對象，包括法律工作者（法官、檢察官、律師及其他專業法律人員）、黨政官員（黨政政法部門官員）、企業管理者、高校及科研機構相關領域的專家學者、人大政協代表以及社會公眾代表等。調查咨詢時間為2015年9月，回收有效問卷205份。統計后的問卷數據作為指標遴選及權重分配的重要依據。

表2為經過統計分析遴選后的指標與權重，可視為委托第三方評價主體對法治社會評價的指標體系（4項一級指標、13項二級指標、38項三級指標，其中客觀指標15項、專家評議10項、公眾滿意度13項、包括綜合性滿意度4項、分項滿意度9項），在指標權重方面，客觀指標占比55%，專家評議占比20%，公眾滿意度占比25%。如作為獨立第三方評價，由于客觀指標數源在目前條件下的不可獲取性（或周期過長），可考慮減少客觀指標數量，相應増加主觀評價指標的比重。

四、結論與思考

自2012年習近平總書記在不同場合提出“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的命題，近幾年來，基于“以評促建”的傳統思維與經驗做法，構建法治社會評價體系成為學界及實務部門關注的重大課題。評價主體與指標體系被視為評價體系的核心問題，但從技術層面上看，法治社會不同于法治政府，評價對象面對多重的責任主體，加上法治本身的價值導向及其不易測量的屬性，指標體系更是“世界難題”。本文的結論是：

（一）法治社會評價是水平性或目標性評價，評價指數是社會治理現代化的可觀測的量化標準。在我國，法治社會評價可分為兩種情況，一是運用于黨政組織內部管理，即自上而下以建設法治社會為目標的內部考評，這種考評強化上級黨委政府或部門對下級的目標及過程控制，追求組織管理的執行力；二是外部評價，評價指數作為社會洞察特定區域或對象法治社會建設程度的風向標及營商環境的參考依據。

（二）評價主體很大程度上決定評價的公信力。在法治社會評價的權力關系中，存在著評價權、評議權、組織權和實施權。評價主體擁有評價權，但擁有評價權未必成為評價主體，體制內部考評主體為上級黨委政府或部門，評價服務于考核，在體制外部，獨立第三方中的第三方才是評價主體，委托第三方評價的評價主體為委托方。針對我國現階段狀況，“人大或法學會作為評價主體，政法部門協助，委托第三方獨立實施” 是法治社會評價較為理想可行的模式，同時，應推動獨立第三方評價，擴大及引導社會公眾廣泛參與。

（三）指標體系一定程度上決定評價的科學性。作為服務于評價目的的技術手段，指標體系構建方式多樣，但與評價主體關聯密切。客觀指標具有廣泛的權威性，專業人士評價具有較高的認同性，公眾滿意度體現法治社會建設的終極目的，因此，平衡權威性、公信力、科學性、可操作性之間的關系，作為層次分析法特例，利用專家咨詢調查，可構建主客觀評價互補互證、專業人士評價與公眾滿意度相結合的由4項一級指標、13項二級指標、38項三級指標（其中客觀指標15項，專家評價10項，公眾滿意度13項）組成第三方評價的指標體系。

現代意義上的法治建立在市場經濟、民主政治和理性文化的基礎上，“是一種治理狀態或秩序，在這一治理狀態中，存在著法的普遍性和有效適用性，法律之于政府權力具有優先、至上的權威。或者說，政府應由法律規制并服從法律，最終使公民的自由權利得到維護、保障并擴大” 〔17 〕。以法治社會評價推進法治社會建設具有現實可行性，但法治社會是一個新的概念范疇，涉及多重的責任主體，評價是一項復雜的社會和技術系統。“多中心政治體制的績效只有借助于可能存在于各種各樣單位之間協作、競爭和沖突的模式才能得到理解和評估。” 〔18 〕23基于對“現行的考核主要在行政機關內部考核、測評，缺乏社會化評價和公眾評判，許多單位的考核機制形同虛設”的反思，對法治社會評價，尤其是評價主體和指標體系的審視，強化某種所謂權威主體不如開放評價權，制定繁雜的指標體系不如采用公眾滿意度更為簡單實際，換言之，由獨立第三方評價，以主觀指標為主導的評價體系與機制是必然趨勢。要適應此種潮流，客觀上要求進行頂層設計。現實條件下，可成立中央層面的法治中國建設領導小組或類似機構，負責制定全國層面的指標體系和考評標準，作為地方政府的行動指引。同時，要不斷創造條件推進獨立第三方評價的發展。

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責任編輯 楊在平endprint