法律政策學視角下的民族政策法制化

殷秀峰

〔摘要〕 中國的民族政策和民族法制在價值、內容、目標等方面密切聯系、相互交融，但又有自身的特性。民族政策靈活易變、調整方式多樣化，而民族法制則穩定、恒久、程序性強。調整民族關系、處理民族問題，應重視民族政策的“法制化”，將基本性、長期性的政策納入立法調整。民族政策的法制化大多遵循從政策調整到政策成熟再到形成立法的過程，并非所有政策都應轉化為立法，而須對政策的內容加以甄別。應“為政策立法”，即以法律手段保障政策的正當性和有效性，制定程序性規則，確保政策制定的規范化、民主化。

〔關鍵詞〕 民族政策，民族法制，法律政策學，法制化

〔中圖分類號〕D920.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2017）05-0123-06

完善和發展中國特色社會主義民族法制，必須處理好民族政策與民族法制之間的關系。我國的民族政策和民族法制在價值、內容、目標等方面均存在交叉融合之處，民族政策是民族法制的基礎，它指明了民族立法的根本方向和基本原則；而為政策立法，逐步實現民族政策的法制化，則是依法開展民族工作、建設社會主義法治國家的內在需求。在國內外民族問題與民族關系的新形勢下，脫離民族法制的民族政策，或者脫離民族政策的民族法制，都不足以擔當調整民族關系、化解民族問題、促進民族發展的重任。必須結合二者歷史發展的有機聯系，針對當前存在的突出問題，進行綜合性分析，才有可能獲得相關問題研究的重大突破。同時，推進民族政策法制化，也需要對可能出現的問題具有一定的前瞻性，以保證工作有序開展。本文借鑒法律政策學的視角和觀點，希望能為民族政策法制化研究提供一種新的思路。

一、民族政策與民族法制的關系辨析

民族法制與民族政策密切相關，處理民族問題、協調民族關系需要制定相應的政策和法律。民族政策，是指國家機關或政黨為解決民族問題而制定并要求有關組織和個人遵循的行為規范；民族法制，則是指國家制定的、依靠國家強制力保證執行的關于民族問題的法律法規和規章的總和。民族政策和民族法律，既有一致性，又有明顯區別。協調國內民族關系，不僅需要正確的民族政策，而且必須要有健全的民族法制，才能保障少數民族的平等權利不受侵犯，才能保證國家各項民族工作的正常開展。

在二者的一致性方面，民族政策和民族法制在價值基礎、內容、目標上都有許多共同和交叉的地方，它們都是為解決民族問題、調整民族關系而制定的行為規范，幾乎所有的民族法規都表達了一定的民族政策要求，民族政策有時也以民族法規的形式表現出來。二者相互補充、相得益彰，都能夠有效地發揮政策和法規在國家政治生活中的優勢和作用。此外，在中國法治建設的實踐過程中，以政策作為立法的基礎，這是多年來的重要手段和實踐經驗。

民族政策與民族法制具有本質上的一致性，但在其制定機關、具體內容、表現形式、實施手段等各方面都有所不同。具體而言，其一，民族政策在內容上涉及的范圍更寬泛，具體可能包括宏觀指導、調控、利益分配等內容，而民族法制的內容更集中、更有系統性，主要涉及權利義務的分配，或者權力、職責的賦予。其二，民族政策的表現形式較靈活多樣，指示、命令、倡議各種形式都可，而民族法制的表現形式相對單一，必須符合法律的規范性要求。其三，在時間效力方面，一些民族政策是短期性、暫時性的，而民族法律法規則普遍具有長期性和穩定性。其四，民族政策的約束力主要針對政黨或國家行政體系本身，對于普通的社會主體僅有引導力和號召力，不具有必然的約束力。因此，政策實現的方式在于政黨或國家機構的貫徹實施以及民眾的響應。與政策不同，民族立法通常不僅能夠約束國家機關，還能夠約束一般的社會主體（法人、社團、公民等）。同時，法律的實現以強制力為后盾，其效力強于政策。由此可見，民族政策與民族法制各有特點、各有側重，不能把二者對立或等同起來，也不可過度強調一方面而忽略另一方面。

基于上述差異，在調整民族關系、處理民族問題時，應注重民族法制與民族政策的特點，合理發揮二者的作用。從歷史實踐來看，民族政策的優勢在于重政治指導，原則性強，具有靈活、易變的特點，適合應對短期或突發的關系和事件。但由于不具備法律的穩定性和恒久性，民族政策不適宜于規范和調整具有長期性、根本性的民族關系和民族問題。尤其當執政黨出現路線錯誤時，政策的制定和貫徹便會出現偏差，這不利于少數民族各項權利的保障。長期的或者成熟的民族政策向民族法制轉化是必然的發展趨勢，但同時，民族政策向法律的轉化也要看時機是否成熟、條件是否具備。如，在轉型期社會，一些民族問題尚處于新出現、不穩定的狀態，國家對于這些問題的調整尚處于摸索和經驗積累階段，立法條件尚不成熟，不應當急于制定法律法規，而宜使用政策性手段加以調整。

同時，政策性調整的手段比法律更為豐富，它可以包括指令、號召、引導、鼓勵等多種方式，尤其適宜于一些法律手段不宜調控的領域或事件。在立法仍屬空白的領域，先行的民族政策還可能引導民族法制發展和變革的方向。德國比較法學家茨格威特·克茨在討論社會主義國家政策對法律的影響后指出：“……這絕不是說西方法律體系中法律不受政策的影響。恰恰相反，即使在西方國家，每一項法律規則也都具有或明確或模糊的政策背景，否則是幾乎不可能理解法律是如何產生或在實踐中是如何使用的。實際上，許多制定法都有意地尋求推進重建社會生活的某些經濟的或社會的政策?！?〔1 〕519-520

以行之有效的民族政策作為民族立法的基礎和依據，這是黨和國家多年來的重要手段和實踐經驗。中國的民族政策在多年的實踐中經受了檢驗，證明了其科學性和有效性，它包含著民族立法的基本原則，同時又為民族立法的內容提供了基本依據。但同時，在建設法治國家的大背景下，我們更需重視和發揮民族法制的作用和功效。民族政策原則性強，靈活易變，適合應對短期或突發的關系和事件，但由于缺乏強制性，又不具備法律的穩定、恒久、公開的特點，因此不適宜用于調整具有長期性、根本性的民族關系和民族問題。中國民族政策的發展，須重視民族政策的“法制化”問題，即將黨和國家始終堅持的大政方針納入法制化、程序化的軌道。國內外歷史經驗表明，依靠法律手段來解決民族問題是現實政治的最佳選擇。在法治社會中，法律是制度性和普遍性規范，政策是工具性和特殊性規范。法律的內在特征強調穩定，一視同仁，而政策則可機動靈活，有所偏重。以靈活性見長的政策并非無所作為，但它只能在法律制度的制約下補苴罅漏，或是在不違背法治精神的前提下，對社會生活中某些處于不利狀態的特殊群體或事項作傾斜性照顧?！皬倪@個意義上說，政策的合法性是法治社會中不可逾越的門檻。法治不僅是法律的準繩，更是政策的緊箍咒?！?〔2 〕endprint

二、民族政策法制化的歷史考察與現存問題

新中國成立以來，民族政策和民族法制建設是同時開展的進程，國家既根據需要制定和發布民族政策，同時又制定民族法律法規。從這個角度來講，似乎不存在民族政策“法制化”的命題。而我們之所以要討論這個命題，其原因在于，長期以來，國家調整民族關系、解決民族問題的重心始終在于民族政策，民族政策的數量、質量、實踐經驗以及現實作用都明顯強于民族法制。在民族工作領域“重政策、輕法制”的狀況始終存在，民族法制體系不完善，沒有發揮出應有的作用。早在上世紀50年代，彭真就指出：“黨的政策要經過國家的形式而成為國家的政策，并且要把在實踐中證明是正確的政策用法律的形式固定下來?！?〔3 〕492時至20世紀80年代，伴隨社會主義法制建設進程的深入，國家開始逐步強調民族法制的重要性，并積極開展民族法律法規建設。由于民族政策在文本和實踐兩方面都為民族法制打下了堅實的基礎，因此，民族法制建設的過程，許多情況下即是民族政策法制化的過程。

經過30多年的努力，數量眾多的民族政策已經實現了法制化，相關的民族關系也已轉化為法律關系，受到國家法律強制力的保障。具體來看，在基本民族政策方面，新中國建立前后就已形成的民族平等、民族團結、各民族共同繁榮，實行民族區域自治等重要政策，已逐步在《憲法》和其他法律法規中得到體現，從而實現法制化。1949年9月29日中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》第六章專章規定“民族政策”，其第五十條規定：“中華人民共和國境內各民族一律平等，實行團結互助，反對帝國主義和各民族內部的人民公敵，使中華人民共和國成為各民族友愛合作的大家庭。反對大民族主義和狹隘民族主義，禁止民族間的歧視、壓迫和分裂各民族團結的行為?！钡谖迨粭l規定：“各少數民族聚居的地區，應實行民族的區域自治。”第五十三條規定：“各少數民族均有發展其語言文字、保持或改革其風俗習慣及宗教信仰的自由。人民政府應幫助各少數民族的人民大眾發展其政治、經濟、文化、教育的建設事業。”可見，《共同綱領》為新中國的民族政策奠定了堅實的基礎，其本身也可視為憲法性文件，作為新中國民族法制的奠基?！豆餐V領》之后，從1954年《憲法》到1984年《民族區域自治法》頒布實施，黨和國家的基本民族政策伴隨國家法制建設的進程而基本實現法制化。由于基本民族政策的全局性、重要性、長期性，實現法制化十分必要，相關政策通常由《憲法》或者《民族區域自治法》等高位階的法律加以界定和保障。

在基本民族政策實現法制化的同時，一些具體民族政策也逐漸由政策上升為法律。以少數民族教育問題為例，從新中國成立至上世紀70年代末，國家主要依靠一系列民族政策調整民族教育關系，相關民族政策實踐為民族教育立法奠定了基礎。改革開放以后，國家教育法制出現大規模的建設高潮 〔4 〕69，1982年的《憲法》、1984年的《民族區域自治法》、1986年的《義務教育法》、1993年的《教師法》、1995年的《教育法》、1998年的《高等教育法》等高位階立法均對民族教育問題作出了規定。國務院及其各部門也針對民族教育制定了一系列行政法規和部門規章。多個地方的立法機關則制定了一系列關于民族教育的專門法規，如廣西的《廣西壯族自治區教育條例》（1992年）、黑龍江的《黑龍江省民族教育條例》（1997年）、云南楚雄的《楚雄彝族自治州民族教育條例》（1993年）等。值得注意的是，如果說基本民族政策非常必要，并且已經初步實現了法制化，那么具體民族政策是否亟待法制化，則需具體問題具體分析。對于長期性的具體政策，例如少數民族特定文化權利的保護，的確有通過立法清晰界定權利義務、法律責任、救濟手段，實現法制化的必要，而對于短期的、暫時性的具體政策，當政策目標達到，或者社會條件變化以后，政策本身即失去效力，沒有納入立法調整的必要。

從我國民族政策法制化的現狀來看，當前存在的問題主要有以下兩方面：

一方面，民族政策法制化的程度不足。一些重要政策仍未實現法制化，相關民族工作仍主要以政策為指導，任意性太強，穩定性不足。此外，一些政策雖已實現法律化，但法律的效力層級不高，或者操作性不強，未能良好地發揮法制的保障性作用。例如，一些涉及少數民族特定權益保護的事項，依然僅依靠政策調整，或者缺乏高位階的統一立法，這不利于相關權利、義務、職責的劃分，不利于權利救濟和法律責任追究。如清真食品管理問題涉及廣大穆斯林的長期利益，事關重大，從目前的情況來看，已有零星的地方立法，未立法的地區仍依靠政策調整，這不利于在全國范圍內統一清真食品的標準、生產運輸經營流程、監管措施、法律責任等事項。2004年以來，在國務院及其有關部門的努力下，行政法規性質的《清真食品管理條例》的立法準備工作正逐步展開，相關政策和地方立法將進一步實現法制化、統一化。與此類似，涉及少數民族長期、特定權益保護的其他事項，宜逐步推動相關政策實現法制化，如少數民族殯葬管理、少數民族特需商品管理、少數民族文化遺產保護、少數民族教育促進、少數民族語言文字保護等。

另一方面，在民族政策法制化程度不足的同時，已經由民族政策轉化而成的民族立法，仍存在政策烙印明顯，規范性、邏輯性不足等弊端。例如，“規范性”是法律的重要特征，它強調法律規范邏輯結構的完整性，一條完整的法律規范包含假定條件、行為模式、法律后果三個要素，其中法律后果體現了法律的強制力，也是保障法律不被任意忽視或違反的重要因素。美國著名法學家博登海默認為：“制裁作為附屬物乃是一個絕對必要的條件，亦即一項法律規范得以存在和得以有效的根本標準。” 〔5 〕342缺乏法律后果的法律規范與道德、習俗等一般社會規范難以區分，法律效力受到嚴重影響。以《民族區域自治法》為例，其中許多規則在邏輯結構上僅有假定條件、行為模式部分，而缺乏法律責任，如果它的配套立法也未對其邏輯結構予以完善，則易導致《民族區域自治法》已被違反，但不明確違法者應當承擔何種責任、應當如何追責。沒有對法律責任的明確界定，法律就失去了應有的強制力量，從而與倡導性的政策措施無異。不僅如此，部分民族立法的法律“品性”不足，還體現在程序性規定的缺乏，這導致相關實體性權利救濟困難。結合現實案例來看，由于程序性規定缺失，侵害少數民族合法權益（尤其是集體性權益）的行為，或妨害民族自治地方行使自治權的行為，常缺乏有效程序——特別是司法程序的救濟。實踐證明，解決權益糾紛，處理違法行為僅靠行政手段是遠遠不夠的，只有完善民族立法的程序性規定，強化司法救濟手段，才能有效發揮民族法制的權益保障功能。endprint

此外，民族法律法規在用語上的政策化傾向，也是民族政策法制化不徹底、未割斷政策臍帶的表現。立法語言應當符合法律語言的基本要求，從目前的情況來看，一些民族立法的用語在嚴謹性、明確性、專業性、專門性等方面尚存在不少問題，精準專業的“法言法語”未能一以貫之，而“鼓勵”“幫助”“指導”“群眾”“干部”等含義不明的政治化、政策化用語則成為獨特的風景線。以《民族區域自治法》為例，其中第五十六條第三款規定：“國家幫助民族自治地方加快實用科技開發和成果轉化，大力推廣實用技術和有條件發展的高新技術，積極引導科技人才向民族自治地方合理流動?！边@類規則中的動詞體現出引導、號召的政策式話語的特征，作為政策用語，它們具有原則性、靈活性的特征，但作為法律用語，卻不符合專業、嚴謹的要求——“幫助”“大力推廣”“積極引導”是否理解為國家的職責和義務？如果不作為，承擔何種法律責任？用語的不專業勢必導致含義的不明確。對此，國家立法機關在修改過程中顯然已注意到上述問題，如2001年修改后的《民族區域自治法》，即將第六章“上級國家機關的領導和幫助”更名為“上級國家機關的職責”，這即是立法語言專業化的體現。與此相應，更多的民族立法應擺脫政策化語言的影響，以便更符合民族立法形式合理性的外在要求。

三、民族政策法制化應注意的幾個方面

（一）民族政策法制化的一般過程

在調整民族關系、處理民族問題時，應更多依靠民族法制，進一步促進民族政策法制化。將一定的政策上升為法律，并非消解政策，而是能夠更有效地保障長期性政策的效力。中國在民族政策法制化的進程中積累了諸多經驗，一般而言，相關政策達到穩定、成熟的狀態，這是實現法制化的前提條件。

所謂“穩定”，即政策所調整的社會關系以及政策本身需要相對穩固，而不是處在暫時的或者變動不居的狀態當中。例如，針對現實政治、經濟等社會情勢變化及時出臺的民族政策，由于還處在摸索過程中，需要根據現實情況的變遷不斷作出適應性調整，這類政策轉化為法律的時機尚不成熟。再如，一些應對突發民族問題的政策，本身是暫時性的，當社會條件改變或者問題解決時，政策即告終止，這類政策不宜上升為法律。法律制度通常滯后于社會現實，它是對反復出現的社會現象或者相對穩定的社會關系的回應和保護。同時，法律一旦制定，即不可朝令夕改，其靈活性無法與政策相比。當然，這只是一般情況而言，法律同時具有前瞻性，可以發揮引導社會變革的功能。如在西部大開發進程中，很多經濟社會關系要靠法律建構、調整，而不能機械地等待政策成熟。

所謂“成熟”，即民族政策已經經過充分實踐，在接受科學的政策評估后，被認為效果良好、切實可行。成熟的政策應當獲得社會認可，比如在價值觀念或制度上已基本達成社會共識。在調整民族關系、處理民族問題時，政策較之法律對社會的反應靈敏，且彈性較大，當制定法律的條件尚不成熟時，可先由政策調整，并在實踐中反復修改、完善。由于穩定性要求高、修改程序嚴格，民族立法的出臺尤需審慎，如立法條件不成熟，則易導致法律過于超前、缺乏操作性、負面效果明顯等問題。

以瑞典民族政策法制化的實踐經驗為例。瑞典曾是“一種語言、一個種族和一種宗教”的同質社會的典型，“二戰”成為瑞典民族文化從同質向多元轉變的起點，戰后，大量的戰爭難民和勞工移民遷入，瑞典的民族文化多樣性問題日益突出，移民問題成為瑞典政府和社會關注的重要問題。戰后初期，瑞典的同化主義立場十分明確，其后同化政策在內、外部壓力下受阻，效果不佳。1968年瑞典正式建立移民委員會，委員會在多元文化政策的形成中起到了決定性作用——它調查移民在瑞典遇到的問題，對政府的移民政策進行評估，對移民和少數民族團體在語言、文化、社會等各方面的訴求進行調查 〔6 〕。委員會提出了一系列解決移民與少數民族問題的政策措施，這些措施在1975年被議會采納，正式確立為法律，從而奠定了瑞典的基本民族政策——多元文化政策的基礎。由此可見，一國民族政策的法制化通常沿著一個大致的軌跡，即：面臨民族問題/民族關系→政策調整→政策修正→政策成熟→形成立法。

（二）民族政策法制化在內容上的甄別

在當前的民族工作中，應更多地依賴法制，促進民族政策法制化。但這并不意味著盲目地把政策上升為法律，用法律替代政策的功效，而應“具體情況具體分析，宜用政策加以引導的，則不應由法律硬性約束。有些急需的可以直接立法。” 〔7 〕258那么對于民族政策而言，哪些需要法制化，哪些適宜繼續使用政策調整呢？首先，如前所述，民族平等、民族團結、各民族共同繁榮、民族區域自治等基本民族政策具有根本性、長期性，它們的基本內涵已經實現法制化；需要進一步完善的是促使相關民族立法更具有可操作性，更能發揮實際效力。如在民族平等問題上，需制定和完善反歧視立法，有效遏止各種民族歧視行為。在民族區域自治制度的實踐上，應通過完善配套立法和自治立法，真正把《民族區域自治法》規定的各項權利落到實處。

與基本民族政策不同，具體民族政策的法制化更需具體分析。如前所述，政策的法制化需以穩定、成熟為條件，暫時性政策不宜上升為法制。而民族政策究竟屬于長期性還是暫時性，通常由其內容決定。以民族優惠和照顧政策為例，這些政策旨在促進民族發展，或滿足民族文化多樣性的需求，大量的優惠和照顧政策分別為保障少數民族的各項權利而設立，這些政策指向的客體在屬性上存在差異，不能混為一談。少數民族權利理論把民族權利分為“共同領域”與“分立領域”兩大類，前者指包括多數人和少數人在內的全體成員基于共同需求、依從共同的規則進行互動的領域；后者指屬于民族、宗教或語言上的少數人群體成員維護其群體特性和認同的領域 〔8 〕。

在共同領域內，政策目標在于促進少數民族成員對社會公共生活的有效參與，賦予或提升他們參與公平競爭的能力，如在教育資源的分配上予以傾斜，特別是提供提高社會參與和融入能力的語言培訓、技能培訓等。重要的是，針對共同領域權利的政策，其宗旨并非在于維持群體之間的差異，而是為了在共同領域中創造和恢復實質平等；一旦政策目的達到，就不應再繼續實施，否則將導致反向歧視。針對共同領域的政策在優惠方式和手段上需要細致考量，在強度、時間、地域上也需具體分析①，國家應建立科學的評價體系，定期評測各民族或地區實際的發展情況，并以此作為政策調整的依據，當優惠的目的達成或條件消失以后，應當逐步克減、直至取消。共同領域的少數民族權利具有變動不居、非永久性的特點，這使調整相關問題時適合運用政策手段，通常不宜上升為立法。endprint

與此不同，在分立領域內，政策的任務在于通過特別措施認可并維護少數民族的族群特性。特別措施的合理性依據在于“族群-文化”多樣性的要求，在當代占居主流的“多元文化主義”政策或其他強調民族平等的政策，均認可和保障少數民族維系和傳承其族群認同和傳統文化的要求。由于民族特性和認同的保持是一個漫長的歷史過程，因此，不同于共同領域的優惠政策，特別措施的延續相比之下是長期性的 〔9 〕。

檢視我國當前的民族政策及立法，優惠政策或特別措施在形式上已相對完備，問題在于，由于對上述兩個領域未作明確區分，在實踐中哪些宜用政策調整，哪些宜用法律調整，顯得并不明確。筆者認為，調整共同領域的政策不宜法制化，相反應建立科學、細致的評價機制，定期對政策進行分析、評估、調整、限制。而對分立領域的政策，則應充分意識到其長期性的特征，對于條件成熟的應當上升為法律。例如，少數民族對其語言文字的傳承，對其風俗習慣的保持均屬“分立領域”的權利，將相關政策法制化更有利于權利保障。實踐中存在錯將分立領域與共同領域混淆的觀點或做法，例如長期不對共同領域的優惠政策加以限制、克減，實質上已經導致反向歧視；或者認為經濟社會發展至一定程度，即可取消分立領域的特別措施，兩種傾向均易損害合法權益，甚至誘發民族矛盾。

（三）為政策立法——民族政策的法制保障

在當代社會，但凡重要、長期的政策多會轉化為立法，而民族政策的法制化不僅指從政策向法律的轉化，同時還有“為政策立法”之意，即以法律手段保障政策的正當性和有效性。法治并不排斥法律之外的其他社會規范，為政策立法并非以法律代替政策，而是試圖為政策的制定與實施提供法律的原則、程序和界限，防止政策偏離法治的軌道。為政策立法主要是從實體和程序兩個方面，防止政策決策、政策實施的隨意性。法律提供剛性的實體規范和嚴格的程序規則，使多變的政策不至于迷失方向 〔2 〕。

在歷史和當下的實踐中，一些民族政策的制定和實施存在違反法律的精神、原則或者具體規范的現象，“政策違法”不僅損害了國家法律的權威，同時也違背了基本民族政策的要求。例如“文革”時期，極“左”的政治空氣導致一些民族政策嚴重失當——民族自治地方被撤銷、肢解、代管，少數民族的一些權利被任意取消，等等。“文革”期間民族政策失當的深刻教訓在于，政策的制定一旦逾越法律的界限，就會導致輕率、專橫，就極有可能踐踏權利。對民族政策進行合法性審查十分必要，政策的制定必須于法有據，而政策的內容不得與民族立法相違背——違法將導致政策無效。

“為政策立法”還表現為制定程序性規則，確保政策制定的規范化、民主化。規范化是現代公共政策制定的基本原則，社會利益主體的多元化和政策制定過程的復雜性，都要求遵循規范化原則，以避免隨意、專斷和個人意志左右的政策出臺。同時，為保障民族政策的民主性與科學性，通過立法來確定議事規則就顯得至關重要。《民族區域自治法》規定，“民族自治地方的自治機關在處理涉及本地方各民族的特殊問題時，必須與他們的代表充分協商，尊重他們的意見。”有學者指出，民族自治地方應建立具有可操作性的協商民主決策機制，參加決策活動的主體不僅包括政府、與決策有直接利益關系的特定民族的人大代表或工作人員，還應當包括其他民族群體的人大代表或工作人員。為保證協商過程有序、公正、充分、真實，“應當制定規范協商民族決策程序的法律法規，對參與協商的不同主體的權力和責任、協商的步驟、方式等問題作出明確而細致的規定，而民主協商的參與者則應嚴格按照程序規則的要求從事相關活動。” 〔10 〕法律不僅能夠確保政策制定的規范化、民主化，同時還借助各種行政程序規范，確保行政主體在執行民族政策時，必須遵循一系列步驟、順序、時限和方法，并且做到權責一致、有責必究。

當然，民族政策法制化的更高目標，在于實現調整民族關系、處理民族問題的“法治化”?！胺ㄖ位辈粌H指民族政策向立法的轉化，它同時要求從執政黨到各級國家機關充分樹立依法決策、依法行政的法治觀念。在建設社會主義法治國家的大背景下，黨和國家機關在處理民族問題、調整民族關系時首先應以法律為依據，并在不違反法律的情況下制定各類靈活的政策措施。同時應充分發揮民族法制和民族政策各自的“比較優勢”，并逐漸確立民族法制的主導地位。

注 釋：

①如在高考加分問題上，單純由于教育資源分配不均導致的不平等，優惠措施應當惠及整個地區，而非考慮身份群體，因為受到影響的單位顯然是地域而非民族；而由于漢語及其知識傳統因素導致的不平等，可以族群身份作為加分依據，但又無法考慮到個體差異，比較合理的做法是通過加試民族語文而予以特別加分。

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責任編輯 楊在平endprint