當代國內中央銀行職能的演變淺析

摘要：改革開放以來，隨著經濟體制改革的深入發展，人民銀行的管理職能與經營具體金融業務的職能逐漸分開。這些新變化，進一步強化了人民銀行作為我國的中央銀行在實施金融宏觀調控、保持幣值穩定、促進經濟可持續發展和防范化解系統性金融風險中的重要作用。在我國現行金融監管體制下，如果不增設新的機構，人民銀行承擔系統性風險監管職能是最佳選擇。

關鍵詞：中央銀行；金融；職能？

一、2003年《中國人民銀行法》修訂

2003年，《中國人民銀行法》修訂，人民銀行新的職能正式表述為“制定和執行貨幣政策，維護金融穩定，提供金融服務”。調整后央行職能最大的變化表現為“一個強化，一個轉換，兩個增加。”[1]

1、一個強化

即強化與制定和執行貨幣政策有關的職能。指人民銀行要進一步提高制定執行貨幣政策的水平，靈活運用利率，匯率等各種貨幣政策工具實施宏觀調控；加強對貨幣市場規則的研究和制定，疏通貨幣傳導機制。

2、一個轉換

即轉換實施對金融業宏觀調控和防范與化解系統性金融風險的方式。由過去主要是通過對銀行業金融機構的設立審批、業務審批、高管任職資格審查和監管指導等直接調控的方式，轉變為對金融業的整體風險、金融控股公司以及交叉性金融工具的風險進行監測評估，防范和化解系統性金融風險。對銀行業金融機構監管的職責，轉由銀監會承擔。

3、兩個增加

即增加反洗錢和管理信貸征信業兩項職能。

二、央行職能改革后應對金融危機的政策及現存問題

2007年美國爆發了次貸危機，隨這場金融風暴以一種前所未見的態勢席卷了全球，金融危機重新成為被關注的對象，維護金融穩定也愈來愈成為各國中央銀行高度關注的中心問題。

1、金融系統穩定評估和預警政策

金融系統穩定評估和預警政策就是對金融系統進行評估，對金融風險進行預警預報。2003年新修訂的《中國人民銀行法》，新增了人民銀行負責維護金融穩定的內容。其中“穩定”不僅包括作為傳統貨幣政策目標的幣值的穩定，還應當包括公共融資體系的穩定乃至金融的穩定。[2]

由于我國的金融穩定工作于2003年才剛剛正式起步，對系統性金融危機的認識和評估還比較困難。因此，為加強我國的系統性金融危機監測和管理，要強化銀行、證券、保險三個行業的風險監管，大力推動這三大行業各自的系統性風險評估。[3]

2、存款保險政策

存款保險政策能在一定程度上起到穩定存款人信心和穩定金融體系的作用。我國理論界和實際工作部門目前正在加強對我國銀行存款保險政策的研究，創造條件盡快建立符合我國國情的銀行存款保險體系。

3、最后貸款人政策

過多的運用最后貸款人政策來救助金融機構會導致道德風險。中國人民銀行應當建立一套指標體系，以判斷有問題機構的風險狀況及其風險特征，從而為其是否行使最后貸款人職能提供決策依據，以確保中央銀行資金安全，防范道德風險。

4、支付清算體系

從中國目前看，已經初步形成了以中國現代化支付系統為核心，商業銀行行內系統為基礎，同城清算所并存的支付清算體系。從金融穩定的角度看，由于人民銀行負責支付清算系統的建設和相關標準的制定，而中國銀監會負責對銀行卡業務的監管及相應的資金交易。這部分風險監管尚游離在人民銀行的支付系統監管之外，對支付系統的穩定性造成一定的不利影響。另外是軋差安排的法律確認。[4]這是一個關系到結算及時性的問題。我國現行法律還沒有關于軋差安排的專門條款或者司法解釋，在實際操作中也不存在廢除軋差結果的做法，已有的做法是破產參與者引起的損失都由中央銀行兜底。這種做法會使參與者淡化風險意識，也不利于支付服務的市場化發展。

三、人民銀行與宏觀審慎監管框架的構建

我國于2003年4月設立了中國銀行業監督管理委員會，統一監管銀行、金融資產管理公司、信托投資公司等金融機構，人民銀行不再履行上述金融監管職責。銀監會、證監會和保監會單個金融監管當局的主要任務是維護具體金融機構的穩健經營和合規性，因此其本質屬于微觀審慎監管的范疇。目前我國金融監管體系以分業的微觀審慎監管為主，著重控制和管理金融機構風險，對金融市場風險或金融體系的系統性風險關注和防范不夠。在金融市場全球化的背景下，我國金融業構建宏觀審慎監管框架勢在必行。

宏觀審慎監管框架的過程中，首先要解決的是確定一個合適的、負責任的宏觀審慎監管主體。

從中國人民銀行的職能出發，作為我國宏觀調控的兩大部門之一，中央銀行應在構建我國的宏觀審慎監管體系中發揮其他監管部門不可替代的作用。下面簡要說明一下理由：

1、中央銀行的職責定位與宏觀審慎監管存在高度統一

一是法律上規定了人民銀行具有維護金融穩定的職責。2003 年之后，銀監會從中國人民銀行承接了大部分微觀金融監管職能，但是，基于中央銀行在防范系統性風險中的重要地位，以及提供的金融市場服務，中國人民銀行仍保留了與貨幣政策的執行、維護金融穩定相關的監管職能，這些職能從角度和層次上看更具有宏觀審慎的效果。二是法律上賦予中央銀行制定和實施貨幣政策的職能。在我國，法律賦予了中國人民銀行相應的手段，可以制定和實施貨幣政策，可以根據形勢的需要，實施前瞻性的貨幣政策，這些都有利于防范系統性金融風險，也是宏觀審慎監管的重要組成部分。

2、中央銀行在金融宏觀審慎監管起主導作用

貨幣政策與宏觀審慎監管在目標上是一致的。在中央銀行的職責中，貨幣政策具有鮮明的逆周期性質，宏觀審慎監管是為了防止經濟的波動帶來系統性金融風險。因此，從結果上看兩者是一致的。在實踐中，一旦中央銀行將貨幣政策與宏觀審慎監管集于一身，兩者能夠產生最大的效應。

3、人民銀行履行宏觀審慎監管職能可以改善當前監管存在的弊端

微觀金融監管職能的分離使中央銀行在實施貨幣政策時失去了有力的措施保障。二是中央銀行的貨幣政策等職能與微觀金融監管機構的職能在目標上存在不一致。在法律上，中央銀行與金融監管機構的職責有明確的分工，但是在現實中，兩者在這些方面要做到密切配合較為困難。并且一定程度上提高了中央銀行的協調成本。[5]2003 年之前，中央銀行制定和實施貨幣政策只需要在本部門內部征求監管方的意見。銀監會分設后，這種貨幣政策與金融監管的協調由內部轉變為外部，許多情況下，外部協調的不暢導致信息溝通、政策協調和監管行為等成本明顯提高。

2007年次貸危機后，中國人民銀行開始強調宏觀審慎監管。目前的作法是2008 年 8 月，國務院、中編辦根據《中國人民銀行法》的規定，考慮到人民銀行履職的需要，批準了《中國人民銀行主要職責內設機構和人員編制規定》，進一步明確了防范和化解系統性金融風險的職責。中國人民銀行在 2009 年第三季度《中國貨幣政策執行報告》中對加強宏觀審慎監管做了明確的說明。報告指出，要逐步建立起宏觀審慎管理的制度并將其納入宏觀經濟調控的政策框架中，充分發揮其跨周期的逆風向調節功能，保持金融體系穩健，增強金融持續支持經濟發展的能力。

4、危機管理的應急政策

防范金融危機要立足于早分析、早校正。要盡快建立和完善風險處置措施，尤其在由于個別金融機構風險引發的金融危機中，要有一些政策和措施及時地發現金融機構的風險，使金融機構在風險加大或資產質量變差的情況下，有足夠的壓力盡快地加以糾正。同時，對于國際金融危機的不可預測性、傳染性和危害性，也需要通過建立長效的危機應急處理政策才可能在突發性金融危機發生時將損失降至最低、將風險控制在最小范圍內。目前，人民銀行仍需做好相關工作。如：建立危機應急組織體系、建立相應的應急小組、金融應急信息共享政策、金融應急備份系統。

四、對我國當代央行職能演變的感受

雖然修訂后的《中國人民銀行法》明確規定央行具有金融穩定的職能，但并沒有對其履行相關職能的手段、范圍和職權做出明確的規定，更沒有出臺相關的配套法規。再加之央行自身也沒有制定相應的部門規章或實施細則，使得央行及其分支機構在實施金融穩定職能的過程缺乏完善，強大的法律支持，不利于應對金融危機。

穩定的金融體系離不開一個完善的監管體系及對整個市場的全面了解。但是目前我國的央行與銀監會、保監會等機構并立，各司其職，這在一定程度上導致了監管體制存在漏洞，監管信息不能充分共享，監管目標難以達成一致。而從金融穩定的定義我們可以看出，對金融風險與不穩定因素的事先預警與分析才是穩定金融體系最有效的方法。但我國目前的監管體制存在的信息不對稱，目標協調困難等問題無疑使得人民銀行在履行金融穩定職能的過程中困難重重。

在構建宏觀審慎監管體系背景下，由于中央銀行的職能與宏觀審慎監管的目標和工具存在高度契合性，發達經濟體的中央銀行在金融監管中的地位都由“去央行化”轉變為在宏觀審慎監管中占據主導地位，強化中央銀行的金融監管職能。借鑒國際經驗，結合我國實際情況，在我國現行金融監管體制下，如果不增設新的機構，我認為人民銀行承擔系統性風險監管職能是最佳選擇。

參考文獻：

[1]中國人民銀行法（2003年版）上海證券報2003-12-29

[2]吳軍.金融穩定內涵綜述及框架分析[J].外國經濟與管理.2005（03）

[3]于宏凱，余文建，林曉慧.中央銀行履行金融穩定職能：國外實踐和中國借鑒[J].上海金融.2006（02）

[4]穆林.我國中央銀行防范和化解金融危機的制度安排[J].商業時代.2008（01）

[5]丁德圣.次貸危機后國內外金融監管思路和模式研究[D].遼寧大學，2013.

作者簡介：

李天舒，中央財經大學法學院14級本科生，法學14-3班，學號為2014311792