中國(guó)式“陽(yáng)光法案”三十年：實(shí)踐與反思

阿拉坦蘇毅樂(lè)

摘要：公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度自提出至今，已走過(guò)三十年的發(fā)展歷程。三十年來(lái)，我國(guó)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度取得了一些進(jìn)展，制度設(shè)計(jì)不斷完善，地方試點(diǎn)斷續(xù)發(fā)展。與此同時(shí)仍存在權(quán)威性不足、操作性有限、公開(kāi)性不足等缺陷，需要進(jìn)一步完善制度設(shè)計(jì)，進(jìn)一步增強(qiáng)公開(kāi)性，逐步完善配套措施和制度。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度；制度建設(shè)

前言

在西方，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度被譽(yù)為“陽(yáng)光法案”，它是指國(guó)家工作人員在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向國(guó)家專門機(jī)構(gòu)申報(bào)其家庭財(cái)產(chǎn)，并接受該專門機(jī)構(gòu)的審查、監(jiān)督的制度。自1987年財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在我國(guó)首次提出以來(lái)，經(jīng)過(guò)三十年漫長(zhǎng)而曲折的實(shí)踐探索，我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度有所發(fā)展，但與西方國(guó)家相比還存在進(jìn)展緩慢、執(zhí)行不力等諸多問(wèn)題。當(dāng)前，強(qiáng)力反腐已經(jīng)成為我國(guó)政治新常態(tài)，制度反腐是大勢(shì)所趨，而本應(yīng)成為預(yù)防反腐“終極利器”的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度卻并未發(fā)揮應(yīng)有的作用，因此，必須要進(jìn)一步完善公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

一、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)踐與進(jìn)展

（一）制度設(shè)計(jì)不斷完善

早在1994年，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)就將《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》正式列入立法規(guī)劃；1995年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，首次規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部必須進(jìn)行收入申報(bào)，構(gòu)建了我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的基本框架，標(biāo)志著財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的初步確立。2006年中央出臺(tái) 《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，正式以 “家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)”替代 “個(gè)人收入”申報(bào)，把財(cái)產(chǎn)范圍擴(kuò)展至動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)等，申報(bào)對(duì)象范圍也擴(kuò)展至領(lǐng)導(dǎo)干部的近親屬。2010年5月26日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，規(guī)定縣處級(jí)副職以上（含縣處級(jí)副職）的領(lǐng)導(dǎo)干部、大中型國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)每年須上報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)及婚姻變化、配偶子女移民狀況等。2013年12月7日，中央組織部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)工作的通知》，要求領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格按照規(guī)定，主動(dòng)地如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)，保證填報(bào)內(nèi)容真實(shí)準(zhǔn)確。同時(shí)提出要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的情況進(jìn)行抽查核實(shí)，以切實(shí)增強(qiáng)報(bào)告制度的約束力，提高施行效果。2014年1月，中央紀(jì)委三次全會(huì)申明，“對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)情況開(kāi)展有針對(duì)性的抽查核實(shí)”，并印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告抽查核實(shí)辦法（試行）》。通過(guò)對(duì)上述文件進(jìn)行研究分析，可以發(fā)現(xiàn)一些積極進(jìn)展。

首先，申報(bào)主體不斷擴(kuò)大。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的申報(bào)者主體是依法應(yīng)當(dāng)履行申報(bào)義務(wù)的公職人員。1995年出臺(tái)的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》中，申報(bào)主體被定義為“各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的縣（處）級(jí)以上（含縣、處級(jí)）領(lǐng)導(dǎo)干部以及社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位的縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部，以及國(guó)有大、中型企業(yè)的負(fù)責(zé)人”，2010年《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》則將申報(bào)主體的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，規(guī)定各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)中縣處級(jí)副職以上（含縣處級(jí)副職）的干部以及人民團(tuán)體、事業(yè)單位中相當(dāng)于縣處級(jí)副職以上的干部必須進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)，此外，對(duì)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)干部的規(guī)定也進(jìn)一步細(xì)化。

其次，申報(bào)范圍逐步擴(kuò)大。在1995年《規(guī)定》中，要求領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行申報(bào)財(cái)產(chǎn)種類僅為四項(xiàng)，即工資；各類獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼及福利費(fèi)等；從事咨詢、講學(xué)、寫(xiě)作、審稿、書(shū)畫(huà)等勞務(wù)所得；事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)單位的負(fù)責(zé)人承包經(jīng)營(yíng)、承租經(jīng)營(yíng)所得。而2010年《規(guī)定》則對(duì)申報(bào)事項(xiàng)和申報(bào)范圍有了更加詳細(xì)和全面的規(guī)定，主要增加了配偶與共同子女的財(cái)產(chǎn)狀況的申報(bào)要求，由此可見(jiàn)，早期的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)際上界定的是領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的收入申報(bào)，與財(cái)產(chǎn)申報(bào)存在著明顯差別，在執(zhí)行中容易流于形式，起不到實(shí)際作用。而2010年《規(guī)定》在這方面有了一定程度的進(jìn)展。

再次，申報(bào)形式更為多樣。在1995年《規(guī)定》中，第四條規(guī)定財(cái)產(chǎn)申報(bào)每年集中申報(bào)兩次。而2010年《規(guī)定》將集中申報(bào)時(shí)間更改為每年1月31日前集中申報(bào)一次，除此之外，還增加了特殊申報(bào)、初任申報(bào)以及辭職申報(bào)等形式。特殊申報(bào)即當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)婚姻變化和配偶、子女移居國(guó)（境）外、從業(yè)等事項(xiàng)時(shí)應(yīng)當(dāng)在事后30天內(nèi)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)以及初任申報(bào)和辭職申報(bào)。

最后，開(kāi)始注重審查環(huán)節(jié)。早期我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度只強(qiáng)調(diào)申報(bào)而忽視審查，缺乏內(nèi)部核查的剛性安排，更沒(méi)有申報(bào)失實(shí)的追責(zé)和戒懲措施，這就使得早期的制度在實(shí)施時(shí)往往流于形式，沒(méi)有發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。2013年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)工作的通知》中明確提出：自2013年起開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告抽查核實(shí)工作，對(duì)報(bào)告材料的真實(shí)性和完整性進(jìn)行核實(shí)。當(dāng)前，核查工作主要分為隨機(jī)抽查和重點(diǎn)核查兩種形式。在每年領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告材料匯總綜合工作結(jié)束后集中開(kāi)展一次隨機(jī)抽查，抽查比例最初為3%-5%，2015年提高至10%，當(dāng)前，對(duì)于抽查核實(shí)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，懲罰更為嚴(yán)格，提出了五個(gè)“一律”。2014年底，中央直接抽查核實(shí)中管干部、省部級(jí)后備干部等1550名，各地各單位抽查核實(shí)廳局級(jí)、縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部60170名，有5名擬提拔中管干部、數(shù)十名擬提拔廳局級(jí)和縣處級(jí)考察對(duì)象被取消提拔資格，到2015年，全年抽查的43.92萬(wàn)名副處級(jí)以上干部中，因不如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)等問(wèn)題被取消提拔資格的3900多人，受調(diào)離崗位、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、免職、降職等處理的124人，因抽查核實(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的160人。

（二）地方實(shí)踐斷續(xù)發(fā)展

在財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度不斷完善的同時(shí)，地方試點(diǎn)的實(shí)踐也在不斷發(fā)展。早在2009年，新疆阿勒泰地區(qū)就開(kāi)始進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的創(chuàng)新嘗試，被譽(yù)為“破冰之舉”，擴(kuò)大了申報(bào)主體，將收入申報(bào)擴(kuò)展到財(cái)產(chǎn)申報(bào)，并對(duì)財(cái)產(chǎn)范圍進(jìn)行可細(xì)分，提高了制度的可操作性。隨后，浙江慈溪市、重慶黔江區(qū)、湖南瀏陽(yáng)市等20多個(gè)縣市也開(kāi)始在一定范圍和一定層級(jí)進(jìn)行試點(diǎn)工作。2012年5月，廣東省第十一次黨代會(huì)上明確提出“開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)試點(diǎn)工作”，計(jì)劃于2014年完成試點(diǎn)工作并逐步推廣，這也是首次由省委政府統(tǒng)籌推進(jìn)的省級(jí)試點(diǎn)。與中央出臺(tái)并推動(dòng)實(shí)施的2010年《規(guī)定》相比，各地試點(diǎn)最突出的一個(gè)特點(diǎn)就是增加了公示的內(nèi)容，率先“試水”的阿勒泰地區(qū)規(guī)定申報(bào)內(nèi)容要通過(guò)媒體、網(wǎng)站等形式向社會(huì)公布并接受舉報(bào)，2009年，阿勒泰地區(qū) 55 名初任副縣級(jí)干部的財(cái)產(chǎn)申報(bào)表在當(dāng)?shù)亓W(wǎng)上公示。同年，湖南瀏陽(yáng)將擬提拔官員的工資收入以及大宗財(cái)產(chǎn)通過(guò)報(bào)紙、廣播電視、網(wǎng)站等媒體進(jìn)行公示，當(dāng)時(shí)被稱為官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)“最徹底的模式”。根據(jù)世界上其他國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)可知，完善的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度應(yīng)當(dāng)包括申報(bào)、公示、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)四個(gè)環(huán)節(jié)，一直以來(lái)，我國(guó)施行的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度都未涉及社會(huì)公示的內(nèi)容，導(dǎo)致社會(huì)公民難以對(duì)申報(bào)內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督，由此陷入“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟，下級(jí)監(jiān)督太難”的尷尬境地。而在上述地區(qū)的實(shí)踐中盡管仍存在種種問(wèn)題，但也對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度進(jìn)行了不同程度的有益嘗試，為我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的進(jìn)一步完善與發(fā)展提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。endprint

二、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度存在的問(wèn)題與反思

三十年來(lái)，我國(guó)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度雖取得了一定成果，但進(jìn)展相當(dāng)緩慢，目前仍存在諸多問(wèn)題，主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）權(quán)威性不足

早首先是制度本身缺乏權(quán)威性。1995年和2001年的兩個(gè)文件，在性質(zhì)上都屬于政策性紅頭文件，不屬于嚴(yán)格意義上的立法。從法律地位上來(lái)說(shuō)，它的效力低于法律的規(guī)定；從法律層次上來(lái)說(shuō)，它處于法律體系的末端，缺乏剛性。我國(guó)以兩個(gè)政策性規(guī)定來(lái)構(gòu)建我國(guó)的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，不僅影響了公眾對(duì)該制度的知曉程度和監(jiān)督程度，也缺乏相應(yīng)的法律權(quán)威性。在地方試點(diǎn)中，很多地方出現(xiàn)了人走政息的現(xiàn)象，這在一定程度上與制度缺乏法律支持有關(guān)。其次是財(cái)產(chǎn)申報(bào)的受理機(jī)構(gòu)缺乏監(jiān)管權(quán)威。現(xiàn)有規(guī)定授權(quán)申報(bào)人所屬各單位組織部門、人事部門負(fù)責(zé)接受本單位申報(bào)人的收入申報(bào)，并按照干部管理權(quán)限將申報(bào)材料送相應(yīng)的上級(jí)組織、人事部門備案。然而，組織人事部門由于缺乏相應(yīng)的職權(quán)和手段，監(jiān)督難以落實(shí)，明顯缺乏權(quán)威，難以真正承擔(dān)起財(cái)產(chǎn)申報(bào)登記的稽核職能，而負(fù)有監(jiān)督檢查職能的黨的紀(jì)檢部門和行政監(jiān)察部門并不受理申報(bào)，只對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，極大地降低了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度應(yīng)有的作用。這樣就導(dǎo)致了在制度在實(shí)際執(zhí)行中效果不佳。

（二）操作性不強(qiáng)

這主要是由于制度設(shè)計(jì)本身不夠完善。第一，申報(bào)主體不完整。《規(guī)定》第二條明確地劃定了申報(bào)主體的范圍，但也存在明顯疏漏。如軍事機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的一個(gè)重要的國(guó)家機(jī)構(gòu)并未提及；有些干部享受縣（處）級(jí)以上待遇卻不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的、縣級(jí)以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府負(fù)責(zé)人沒(méi)有規(guī)定；且只規(guī)定本人申報(bào)收入而沒(méi)有規(guī)定配偶及子女申報(bào)，這使得其很容易轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)回避申報(bào)；另外，對(duì)申報(bào)主體離退休之后一定時(shí)間內(nèi)的收入申報(bào)等都未作規(guī)定。第二，申報(bào)內(nèi)容不全面。《規(guī)定》第三條規(guī)定申報(bào)的是收入，而不是財(cái)產(chǎn)或家庭財(cái)產(chǎn)。收入側(cè)重于指未來(lái)所得，財(cái)產(chǎn)側(cè)重于過(guò)去至現(xiàn)在的累積。動(dòng)態(tài)的收入才是累計(jì)的財(cái)產(chǎn)。顯然“財(cái)產(chǎn)”大于“收入”，收入申報(bào)不能等同于財(cái)產(chǎn)申報(bào)。第三，申報(bào)程序不規(guī)范。《規(guī)定》第四條只是規(guī)定了常規(guī)申報(bào)時(shí)間，而沒(méi)有任職申報(bào)和離職申報(bào)以及離退休后的申報(bào)。顯然規(guī)定只是截取了申報(bào)者動(dòng)態(tài)財(cái)產(chǎn)的一個(gè)片斷，而沒(méi)有使其始終處于監(jiān)督之下，無(wú)法真正達(dá)到監(jiān)督的目的。另外，對(duì)審報(bào)人的檔案管理、申報(bào)資料的轉(zhuǎn)送以及公開(kāi)等問(wèn)題未作規(guī)定。在申報(bào)資料的公開(kāi)方面，實(shí)行這一制度的國(guó)家通常強(qiáng)制規(guī)定必須公開(kāi)，特別是級(jí)別較高的政務(wù)類公務(wù)員必須在媒體上公布財(cái)產(chǎn)狀況，以供公眾查詢與監(jiān)督。制度設(shè)計(jì)上以上三個(gè)方面的缺陷造成財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中操作性不強(qiáng)，容易流于形式。

（三）公開(kāi)度有限

我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的設(shè)計(jì)，基本上都是堅(jiān)持在行政體系和組織系統(tǒng)內(nèi)只向極少數(shù)人的 “報(bào)告”，而非向行政系統(tǒng)和組織內(nèi)部多數(shù)成員公開(kāi)，更不向社會(huì)公眾公開(kāi)。1997年出臺(tái)的 《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》，提及“組織認(rèn)為應(yīng)予公開(kāi)或本人要求予以公開(kāi)的，可采取適當(dāng)方式在一定范圍內(nèi)公開(kāi)。”但上述規(guī)定未能有效地推行，特別是未將官員財(cái)產(chǎn)向社會(huì)公開(kāi)納入其中。在地方試點(diǎn)中，不少地區(qū)都對(duì)公開(kāi)申報(bào)內(nèi)容進(jìn)行了嘗試，這些試點(diǎn)與 “財(cái)產(chǎn)申報(bào)” 的最大不同，是從“個(gè)人申報(bào)、組織監(jiān)督”，轉(zhuǎn)向“個(gè)人申報(bào)、社會(huì)監(jiān)督”，通過(guò)新聞報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)等形式向社會(huì)公布官員財(cái)產(chǎn)，接受社會(huì)公開(kāi)監(jiān)督。但必須指出的是，這些試點(diǎn)在財(cái)產(chǎn)公開(kāi)上只是一種有益嘗試，仍存在不少缺陷。第一，公開(kāi)層級(jí)上，行政層級(jí)和官員級(jí)別較低。目前我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)試點(diǎn)的層級(jí)不高。大多數(shù)試點(diǎn)都是縣級(jí)政府，少數(shù)是地級(jí)市政府，唯一的省級(jí)政府試點(diǎn)即廣東省并沒(méi)有打算在財(cái)產(chǎn)公開(kāi)方面更進(jìn)一步。第二，公開(kāi)范圍上，試點(diǎn)規(guī)模較小，財(cái)產(chǎn)范圍有限。絕大部分試點(diǎn)地區(qū)將公開(kāi)對(duì)象限定在黨政部門官員。在黨管干部體制下，國(guó)有企事業(yè)的干部顯然不在此列。但從實(shí)踐來(lái)看，只有少數(shù)地方將公開(kāi)對(duì)象從黨政官員向其他部門干部延伸。如阿勒泰地區(qū)只公開(kāi)官員個(gè)人的各類收入，而不涉及本人及家人的財(cái)產(chǎn)狀況，因此屬于個(gè)人收入公開(kāi)，而非家庭財(cái)產(chǎn)公開(kāi)。第三，公開(kāi)方式上，以內(nèi)部公開(kāi)為主，公眾監(jiān)督有限。在公開(kāi)方式上，盡管試點(diǎn)單位采取了各種公開(kāi)方式，如網(wǎng)絡(luò)、廣播電視、報(bào)紙、單位公示欄、會(huì)議公示、手機(jī)短信等，與既有的“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”相比有了很大進(jìn)步，但主渠道仍然限于單位內(nèi)部。

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