資源、廢物抑或產業推動
——我國《循環經濟促進法》修訂路徑反思

彭 峰

(上海社會科學院法學研究所，上海 200020)

資源、廢物抑或產業推動
——我國《循環經濟促進法》修訂路徑反思

彭 峰

(上海社會科學院法學研究所，上海 200020)

我國《循環經濟促進法》的立法邏輯錯位，從對其具體法律條文的梳理可以發現，該法資源、廢物、產業推動的規范并存，造成法律調整對象不明確，難以有效實施。西方代表性國家的“循環經濟”立法均選擇了以資源高效利用為核心的管制立法路徑。我國《循環經濟促進法》的修訂存在產業促進和資源高效利用兩條立法路徑的選擇，以產業促進為立法邏輯構建循環經濟產業鏈存在現實困難；循環經濟相關產業調整更適合政策工具而非法律手段，立法回歸到以資源節約與綜合利用的管制路徑將是修改的可能方向。

循環經濟促進法；資源；廢物；產業；綜合利用

我國《循環經濟促進法》于2008年通過，2009年1月1日起正式實施。該法實施至今，國際及我國社會經濟背景和情勢已經發生了較大的變化，其已經不能很好地適應目前的需要，立法機關已啟動相關程序，對其進行修改。一般認為，“循環經濟”立法的代表性國家為德國、荷蘭、日本和我國。通過比較法視角的觀察和研究可以發現，我國對于西方“循環經濟”立法存在諸多誤解，我國《循環經濟促進法》定位不明確，調整對象不清晰，適用中沒有抓手，難以有效實施。

一、我國《循環經濟促進法》的立法邏輯混亂與錯位

顧名思義，我國《循環經濟促進法》是為促進“循環經濟”而進行的立法，該法第一條開宗明義地規定：“為了促進循環經濟發展，提高資源利用效率，保護和改善環境，實現可持續發展，制定本法。”可見“提高資源利用效率”是該法的直接目標。那么到底該法所指的“循環經濟”是什么呢？該法第二條第一款規定：“本法所稱循環經濟，是指在生產、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱。”根據該法，減量化、再利用、資源化活動針對的對象是什么？該法規范的到底是資源利用、廢物再生，還是所謂的“循環經濟”產業發展？這些問題都有待明確。

(一)資源與廢物

我國《循環經濟促進法》第二條第二款、第三款和第四款規定：“本法所稱減量化，是指在生產、流通和消費等過程中減少資源消耗和廢物產生。本法所稱再利用，是指將廢物直接作為產品或者經修復、翻新、再制造后繼續作為產品使用，或者將廢物的全部或者部分作為其他產品的部件予以使用。本法所稱資源化，是指將廢物直接作為原料進行利用或者對廢物進行再生利用。”根據這一關于減量化的規定，資源與廢物在這一語義中設計為兩個平行的概念，可以認為這里的資源并不包括廢物，應為狹義的概念。然而，對于資源化的規定，直接指向的是對于廢物進行的資源化，也就是說可資源化的“廢物”與“資源”構成了的一種種屬關系。顯而易見，減量化中的“資源”與資源化中的“資源”并不屬于同一外延。該法第二條所稱的再利用與資源化的對象都是廢物，將廢物作為產品再使用與廢物進行再生利用的具體區別如何劃分？資源可分為自然資源和社會資源，在自然資源概念之下，以資源是不是一次性的，能否重復利用為標準，資源可分為可再生資源和不可再生資源；可再生資源取之不盡用之不竭，從經濟學角度來說，對其利用只有規模化才可更好的降低經濟成本，現實意義上不需要減量化；減少資源消耗的只能是不可再生資源。對于再生資源利用而言，可以包括可再生能源，如風能、太陽能等的開發利用，以及礦產資源的二次利用、廢棄物的回收利用，即生產和消費過程中產生的廢物作為資源加以回收利用等。

我國《循環經濟促進法》在資源節約方面，做出了比較全面的規定。如該法第二十條規定：“工業企業應當采用先進或者適用的節水技術、工藝和設備，制定并實施節水計劃，加強節水管理，對生產用水進行全過程控制。國家鼓勵和支持沿海地區進行海水淡化和海水直接利用，節約淡水資源。”該法第二十一條規定：“國家鼓勵和支持企業使用高效節油產品。電力、石油加工、化工、鋼鐵、有色金屬和建材等企業，必須在國家規定的范圍和期限內，以潔凈煤、石油焦、天然氣等清潔能源替代燃料油，停止使用不符合國家規定的燃油發電機組和燃油鍋爐。內燃機和機動車制造企業應當按照國家規定的內燃機和機動車燃油經濟性標準，采用節油技術，減少石油產品消耗量。”該法第二十二條規定：“開采礦產資源，應當統籌規劃，制定合理的開發利用方案，采用合理的開采順序、方法和選礦工藝。” 該法第三十四條規定：“國家鼓勵和支持農業生產者和相關企業采用先進或者適用技術，對農作物秸稈、畜禽糞便、農產品加工業副產品、廢農用薄膜等進行綜合利用，開發利用沼氣等生物質能源。”從這些規定可以看出，水資源、石油資源、礦產資源這一類自然資源、能源也包括在該法所稱的“資源”的范圍內。

(二)產業推動

“經濟”的原意是指通過生產、制造和分配短缺的物品以及提供短缺的服務來有計劃地滿足人們需求的各種條件和措施的綜合。這種定義是建立在典型的經濟三分法即第一產業(原始生產)、第二產業(加工意義上的生產)和第三產業(服務、信息處理)基礎上的。*參見[德]羅爾夫·斯特博：《德國經濟行政法》，蘇穎霞、陳少康譯，中國政法大學出版社1999年版，第10頁。我國《循環經濟促進法》第三條規定：“發展循環經濟是國家經濟社會發展的一項重大戰略，應當遵循統籌規劃、合理布局，因地制宜、注重實效，政府推動、市場引導，企業實施、公眾參與的方針。”從該法的立法目的條款看，這里的“循環經濟”似乎指向的是產業的發展。這與該法第一條中“提高資源利用效率”的目標與第二條中的“循環經濟”的概念存在著不匹配的情況。從該法第一條、第二條所規定的立法目標和相關概念的界定看，循環經濟更被導向于資源與廢物的節約與再生利用。而從該法第三條規定的立法目的看，似乎落腳于產業的發展。

從該法的內容看，也存在大量針對行業和產業管理的規定，如該法第十六條規定：“國家對鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油加工、化工、建材、建筑、造紙、印染等行業年綜合能源消費量、用水量超過國家規定總量的重點企業，實行能耗、水耗的重點監督管理制度。”該法第二十九條規定：“縣級以上人民政府應當統籌規劃區域經濟布局，合理調整產業結構，促進企業在資源綜合利用等領域進行合作，實現資源的高效利用和循環使用。各類產業園區應當組織區內企業進行資源綜合利用，促進循環經濟發展。”顯然，這些規定涉及了大量的行業以及循環經濟產業園區。

此外，我國《循環經濟促進法》存在著大量的語焉不詳的表述，如該法第十條規定：“公民應當增強節約資源和保護環境意識，合理消費，節約資源。國家鼓勵和引導公民使用節能、節水、節材和有利于保護環境的產品及再生產品，減少廢物的產生量和排放量。公民有權舉報浪費資源、破壞環境的行為，有權了解政府發展循環經濟的信息并提出意見和建議。”該法就像一個“大雜燴”，試圖把資源、廢物、產業問題全部雜糅到一起，而當人們期望通過一部法解決所有問題時，造成的后果恰恰很有可能是：不僅所有問題都沒能解決，還引起更多新問題的發生。

二、西方國家“循環經濟”立法路徑的選擇

(一)德國法的核心邏輯是“變廢棄物為資源”

一般認為，德國是有關“循環經濟”立法的鼻祖，其有關立法始于1972年《廢棄物處置法》(德文為：Abfallbeseitigungsgesetz，英文為：Waste Disposal Act)。*http://www.umweltbundesamt.de/en/topics/waste-resources/waste-management/waste-regulations，2017年4月3日訪問。在上世紀70年代初期，前德意志聯邦共和國大約有50000個垃圾傾倒場，它們大多數不受管制、不受控制，并且這些住宅和商業的垃圾傾倒場所往往位于主要的城鎮和社區的郊區。*Helmut Schnurer，German Waste Legislation and Sustainable Development: Development of waste legislation in Germany towards a sustainable closed substance cycle，http://www.bmub.bund.de/fileadmin/bmu-import/files/pdfs/allgemein/application/pdf/entwicklung_abfallrecht_uk.pdf，2017年4月3日訪問。這一法令的初衷是為了解決這些垃圾場(refuse dumps)引起的城市衛生問題，特別如地下水污染等。其目標在于關閉一些不受控制的垃圾傾倒場，取而代之以集中、規范和監管下的垃圾填埋場(landfill sites)，并且將責任下放到區域和地方政府。這一法令的實施效果一度非常成功，到了1986年，廢棄物預防(Waste prevention)和回收(recovery)概念被引入，該法令被修訂為《廢棄物避免與管理法》(德文為：Abfallgesetzes，英文為：Waste Avoidance and Management Act)*http://extwprlegs1.fao.org/docs/pdf/ger50924E.pdf，2017年4月3日訪問。，該法令奠定了生產者責任(product responsibility)的基礎，引入了廢棄物處置之前避免和回收的原則。

“循環經濟”這一概念納入立法的問題，始于上世紀90年代經濟行政法與環境保護法關系問題的爭議。早在上世紀70年代，制定一部簡化的、體系合理的、法規之間相互和諧的統一性環境法典的想法被提出，到了上世紀90年代，受托于科爾政府時期聯邦環保部和環保局，德國環境法典的教授版草案分兩部分被提交：“第一部分草案完成于1990 年，這部草案以總則的形式成文，對環境保護的不同領域(部門) 進行概況性的規整——規定了環境保護的基本原則、目標、環境保護的手段和程序等，具體例如公共設施建設的審批、環境信息化、環境責任的承擔、公眾的環保參與以及環保標準的制定；第二部分草案于1994 年成稿，作為法典的分則，其內容主要是針對各種環境媒介的具體保護規定——自然保護與環境養護、水資源保護與計劃用水、土壤保護、污染治理、核能與放射性防護、危險物質以及廢物管理和廢物處理等。按照委托部門的預先設計，有些與環境相關的法律領域在這版法典中沒有涉及，如基因技術、統一交通施工等。草案的兩部分合計598 條。”*張璐璐：《德國環境法法典化失敗原因探究》，《學術交流》2016年第6期。在此基礎上，1992 年，時任聯邦環保部部長Klaus T?pfer委托一個獨立專家委員會，以教授版環境法典為藍本修改環境法典，并于1997年發布，法條擴展到775條。*同上注，張璐璐文。由于多重原因，德國環境法法典化以失敗告終。在德國，學者們的著作和行政實踐中，有一派觀點將經濟行政法和環境法截然分開，特別是有關環境法的文獻中，忽視了環保法與經濟行政法的聯系，甚至《德國環境法典》(草案)的通則與分則也均沒有考慮到這一點，而僅從單方面的生態上考慮，成為反面例子。另一派觀點則認為，將環保法與行政法割裂開來是人為的，既不符合學科內部的科學要求，也不符合生活實際，從客觀上和體系上看，經濟學和生態學、經濟管理和環境保護是不可分割的：一方面，經濟是危害環境的起因，是環境保護措施的接受者；另一方面，經濟職能在環境沒有受到損害的基礎上才能起到作用并進一步發展，要取得經濟上的利益，關鍵在于使生產條件能得到長期保護，這種依賴性要求一種以可持續利用為目的的經濟方式。*同前注①，羅爾夫·斯特博書，第12-13頁。

與此同時，上世紀90年代，為了更好的控制不斷升級的廢棄物問題，德國聯邦政府試圖起草一部廢棄物費法案(Waste Charges Act)，要求對填埋或焚燒廢棄物場，處置設施的經營者以噸為單位支付費用，并且根據廢棄物的本質和毒性劃分費用等級，當廢棄物被回收時，費用可以免除，其目的旨在對廢棄物的避免和回收形成經濟激勵。*Helmut Schnurer，German Waste Legislation and Sustainable Development: Development of waste legislation in Germany towards a sustainable closed substance cycle，http://www.bmub.bund.de/fileadmin/bmu-import/files/pdfs/allgemein/application/pdf/entwicklung_abfallrecht_uk.pdf，2017年4月3日訪問。然而，該法令草案遭到了強烈抵制(特別是來自于產生廢棄物數量較大的行業的強烈抵制)，最終迫使政府放棄了這一計劃，宣告了導入經濟工具重構廢棄物管理的失敗。1994年，政府轉而修訂1986年的《廢棄物避免與管理法》，將其更名為《物質封閉循環與廢棄物管理法案》*Act for Promoting Closed Substance Cycle Waste Management and Ensuring Environmentally Compatible Waste Disposal (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - KrW-/AbfG)，http://extwprlegs1.fao.org/docs/pdf/ger51051E.pdf，2017年4月3日訪問。(德文為：Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - KrW-/AbfG，官方英文為：Closed Substance Cycle and Waste Management Act)，*Kreislaufwirtschafts是一個多義詞，根據德國聯邦環境、自然保護與核安全部安全委員會發布的TTA-GS-29報告官方德文、英文版對照譯文，Kreislaufwirtschafts被譯為Closed Substance Cycle，即這里強調的并非“經濟”，而特指“物質封閉循環”，見德文版http://kas-bmu.de/publikationen/taa/taa_gs_29.pdf，第7頁；英文版http://kas-bmu.de/publikationen/taa_gb/taa_gs_29_e.pdf，第9頁，2017年4月3日訪問。另參見Alexander Janz，Incentives and legal framework for proper material recycling - Experiences in Germany，http://www.plasticseurope.org/documents/document/20121026144059-121106_abstract_janz_eng_final.pdf，2017年4月3日訪問。該法于1996年正式生效，突出了閉合循環管理作為節約資源的手段，引入了廢棄物三階段層級——“預防-回收-處置”(prevention - recovery - disposal)和生產者責任條款。*Alexander Janz，Incentives and legal framework for proper material recycling - Experiences in Germany，http://www.plasticseurope.org/documents/document/20121026144059-121106_abstract_janz_eng_final.pdf，2017年4月3日訪問。

針對經濟行政法與環保法關系問題的爭論，將經濟行政法和環保法作為法律復合體統一看待的觀點被提出，把環保法納入到經濟行政法中，這種一體化(Integration)是生態社會市場經濟的要求，并對經濟這一概念產生了影響，因為除了滿足需求，即解決供求關系以外，廢棄物的排泄或廢棄物處理問題也很重要，從環境保護的角度看，經濟以一種循環模式作為基礎，這種模式以重視和滿足經濟需求對自然界和對未來經濟活動可能產生的結果作為內容，*同前注①，羅爾夫·斯特博書，第14頁。《物質封閉循環與廢棄物管理法令》被認為是典型代表。該法第22條第1款規定：“為了履行產品責任，產品的制造和使用應對盡量避免產生垃圾，產品使用之后所產生的垃圾，應當依照環境所能承受的方式予以利用或者清除。”該法第二十五條第一款規定：“在自愿回收垃圾的情形中，聯邦政府可以在聽取相關人意見之后，規定相關人在一個適當期限內應當達到的目標。”*參見羅爾夫·施托貝爾：《經濟憲法與經濟行政法》，謝立斌譯，商務出版社2008年版，第77頁。

(二)德國法與歐盟法的相互影響及歐盟法對法國法與荷蘭法的影響

傳統工業社會經濟的基本特征是一種由“資源-產品-廢棄物排放”的單向式流程組成的開環式經濟，一種單向流動的線性經濟。由于歐洲經濟本身長期依賴水、作物、木材、金屬、礦物等自然資源和能源的持續供給，且大部分依賴進口，這種對資源的過度依賴使其經濟變得越來越脆弱，對傳統線性經濟模式的爭議隨之產生。在此背景下，“循環經濟”的提出被認為可以幫助歐洲應對經濟挑戰，提高資源利用效率，降低成本和風險，提高競爭力。*《歐洲循環經濟報告分析：循環利用帶來明顯經濟效益》，http://huanbao.bjx.com.cn/news/20160722/754173.shtml，2017年4月4日訪問。德國發布《廢棄物處置法》后，受此影響，1975年，歐共體通過了兩部有關廢棄物的指令，即《廢棄物指令》(Directive 75/442/EEC)和《廢油指令》(Waste Oils Directive 75/439/EEC)，建立了污染者付費原則。

2008年11月，歐盟通過廢棄物框架(Waste Framework Directive 2008/98/EC)，廢除了1975年的兩部指令以及1991年通過的《危險廢物指令》(Hazardous Waste Directive 91/689/EEC)，成為歐盟法中關于廢棄物管理的基礎性指令。根據歐盟法轉化義務的要求，依據該框架指令，德國于2012年修訂了《物質封閉循環與廢棄物管理法令》，新的閉環管理法令英文名稱為：Closed Cycle Management Act，其德文名稱為：Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG。該法令于同年6月1日生效，其將三階段層次調整為“預防-再利用準備-再生-其他回收方式-處置”(prevention - preparing for reuse - recycling - other recovery - disposal)五階段層次，相對于其他回收方式(比如熱回收)，明確了再生利用是更為優先的方式。*Alexander Janz，Incentives and legal framework for proper material recycling - Experiences in Germany，http://www.plasticseurope.org/documents/document/20121026144059-121106_abstract_janz_eng_final.pdf，2017年4月3日訪問。

自上世紀70年代以來，德國法與歐盟法相互影響，廢棄物管制模式經過幾十年的發展，2014年歐盟委員會通過了“邁向循環經濟：歐洲零廢物計劃”(Towards a circular economy: A zero waste programme for Europe)；*Towards a circular economy: A zero waste programme for Europe，http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:50edd1fd-01ec-11e4-831f-01aa75ed71a1.0001.01/DOC_1&format=PDF，2017年4月6日訪問。同時，巴羅佐委員會時期提出了“循環經濟一攬子”(Circular Economy Package)政策草案，然而，由于頻頻被指責目標過低，容克委員會時期其被撤回；此后，2015年12月容克委員會修改后的新的政策提案再次被提交，經歷長期的立法游說，歐洲議會終于在2017年3月14日通過了該提案。*Stéphanie Senet，Le Parlement européen adopte le paquet Economie circulaire，(2017-03-14), http://www.journaldelenvironnement.net/article/le-parlement-europeen-adopte-le-paquet-economie-circulaire,80460#email=carlapeng@hotmail.com?xtor=EPR-9#email=carlapeng@hotmail.com ,2017年4月3日訪問。雖然該政策目標仍被環保組織批評為過于溫和，但它的目的主要在于幫助歐盟的商業和消費者以一種可持續的方式實現更強有力和更加循環的經濟轉型，因此，其將“循環經濟”定義為實現產品、物質和資源的價值在經濟中維持的時間最大化、廢物的產生最小化的轉型。*European Commission (EC). Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: Closing the Loop-An EU Action Plan for the Circular economy. COM (2015) 614/2; European Commission (EC): Brussels, Belgium, 2015.

通過對德國法的觀察可以發現，被中國學術界理解的所謂的“循環經濟與廢棄物管理法”，在德國僅僅指“封閉循環”或“物質的封閉循環”的法律調整，它是隨著人們對“廢棄物”的法律本質的認識發生改變而逐步演變的，后續進一步推動了“廢棄物”處理技術的革新，從“封閉循環”的三階段發展到五階段后，“廢棄物”的再生利用被明確為居于優先地位。在1994年的“物質封閉循環與廢棄物管理法”中并沒有將“廢棄物”和“產品”的法律性質做出明確的區分，而到了晚近，隨著“廢棄物”回收利用技術的創新和發展，“廢棄物”越來越被認識為一種“產品”。2010年， 經濟危機背景下，歐盟啟動了“十年歐洲-2020戰略”(10-year “Europe 2020” strategy)，提出了歐洲的新目標是改善和促進歐盟競爭力和就業，“資源高效歐洲”(resource efficient Europe)被識別為歐洲可持續增長的引擎。*EUROPE 2020 A strategy for smart, sustainable and inclusive growth， http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020:FIN:EN:PDF，2017年4月6日訪問。歐洲開始制定資源高效路徑圖，為提高資源生產率和從資源利用中分離增長，關注環境影響，提供長期政策指引，最終促成了“循環經濟一攬子”政策的出臺。根據該政策，歐盟提出2030年市政廢棄物65%再利用、包裝廢棄物75%再利用、最多減少市政廢棄物填埋10%的目標，提出修訂廢棄物指令(Directive on Waste)、包裝廢棄物指令(Directive on Packaging Waste)、填埋指令(Directive on Landfill)、電氣和電子廢棄物指令(Directive on electrical and electronic waste)的提案。*Closing the loop: Commission adopts ambitious new Circular Economy Package to boost competitiveness, create jobs and generate sustainable growth，http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-6203_en.htm，2017年4月6日訪問。

需要特別注意的是，廢棄物的再利用，并不是絕對的。德國法中對于廢棄物的再利用需要在合理的范圍內(即在消極的意義上)于技術上可行且經濟上合理；在積極意義上，其必須實際上比廢棄物終局處理更加符合環境保護的要求，這是因為廢棄物再利用本身也會產生能源消耗和環境污染。因此，再生利用需符合以上兩項條件。*陳慈陽：《廢棄物質循環清理法制之研究》，元照出版公司(臺北)2007年版，第52頁。

歐盟法的變化同樣帶動了法國法和荷蘭法的發展。法國法對“循環經濟”的引入一直猶豫不決，直到2015年法國出臺《綠色增長能源轉型法令》，才將“循環經濟”寫入其第四編。法國立法者的觀念是，循環經濟的終極目標是實現可持續發展，法令是服務于這種經濟模式的工具。《綠色增長能源轉型法令》是一種典型的規劃法，其第四編中明確定義了總體的數量化目標，建設公共垃圾場，減少一半廢棄物數量，2025 年廢棄物循環利用率達到60%; 改善“產品”概念以減少對環境的影響，增加產品生命周期；加強廢棄物管理中的就近原則，縮短廢棄物的再利用和循環周期；擴大有關廢棄物的激勵稅率，降低消耗。*彭峰、閆立東：《理想主義抑或現實主義：以法國〈推動綠色增長之能源轉型法令〉為例》，《上海大學學報(社會科學版)》2015年第3期。

荷蘭作為另一個積極推動“循環經濟”立法的代表國家，于2013年發布“變廢棄物為資源計劃”(From Waste to Resource Programme)，*Implementation of the waste to resource programme, https://www.government.nl/documents/parliamentary-documents/2014/01/28/implementation-of-the-waste-to-resource-programme，2017年4月6日訪問。2014年發布“加速推進循環經濟計劃”(Realisation of Acceleration of a Circular Economy programme)及“2050荷蘭的循環經濟計劃”(A circular economy in the Netherlands by 2050)。*A circular economy in the Netherlands by 2050(Summary), https://www.government.nl/documents/leaflets/2016/09/22/a-circular-economy-in-the-netherlands-by-2050 , 2017年4 月6日訪問。荷蘭的“變廢棄物為資源計劃”實施報告評估指出：“循環經濟是以產品和原材料具有可被再利用的特性以及自然資源保育為前提，在每一個連接點都追求價值創造的經濟體系。技術上的和生物上的閉環，將改善環境，保證可持續繁榮，保障我們以優化的方式使用自然資源。”*Implementation of the waste to resource programme, https://www.government.nl/documents/parliamentary-documents/2014/01/28/implementation-of-the-waste-to-resource-programme，2017年4月6日訪問。荷蘭“循環經濟”的核心是廢棄物資源化后的回收利用，為此，2015年荷蘭發布了兩個關于廢棄物的部門法規，一是關于“廢棄物終止”(end-of-waste)的回收狀況的法規，二是有關副產品(by-production)狀況的法規；其中適用了新的“廢棄物終止”和廢棄物的“副產品”概念，通過第三次“國家廢棄物計劃”(National Waste Management Plan)對其進行了擴張性解釋。考察以上所謂的“循環經濟”立法在歐洲的發展可以發現，其本質就是“資源”的回收與再生利用，通過立法將“廢棄物”逐步“資源化”的過程。

(三)德國法對日本的影響及日本法自身的特色

繼上世紀90年代德國頒布《物質封閉循環與廢棄物管理法令》后，循環經濟立法浪潮也影響到了日本，然而，日本并未照搬德國立法模式，而是在“資源再生利用”的基礎上發展出“循環型社會”立法。

日本于2000年頒布了《循環型社會形成推進基本法》，自此該法引領下的資源再生利用類法律，一件件逐步完備起來。根據《循環型社會形成推進基本法》第二條，“循環型社會”為“抑制生產制造的商品等成為廢棄物，若商品為可循環資源則促進對其進行適當的循環利用，若商品不能循環利用則要確保對其進行適當處理，以此抑制自然資源的消耗，并盡可能減少環境負荷的社會”。*[日]交告尚史、臼杵知史、前田陽一、黑川哲志：《日本環境法概論》，田林、丁倩雯譯，中國法制出版社2014年版，第55頁、第66頁。從該條規定可以看出，該法的終極目的是建立減少環境負荷的社會，體現了日本學者巖佐茂的第二種循環型社會理念。巖佐茂認為存在著兩種截然不同的循環型社會，一種是以資源的循環再利用為目的，另一種是以保護環境為目的。他認為第二種循環型社會才是真正的循環型社會，才是我們協調人與自然之間的關系所需要構建的理想社會。他認為以資源循環為目的的這種循環型社會中，將之前大量生產、大量消費、大量廢棄中的最后一環——大量廢棄物轉換為大量循環再利用，也就是形成大量生產、大量消費、大量再利用這樣一種模式。這樣的循環型社會仍然是建立在對資源環境大量消耗基礎之上的，將大量生產、大量消費所產生的廢棄物進行再利用，并沒有從根本上改變大量生產、大量消費的生產生活方式，對于資源環境問題的解決也僅僅是一時的，并不能長久地從根本上解決問題，以資源循環為主要目的的循環型社會依然擾亂了人與自然之間正常的物質代謝過程；而以環境保護為目的的循環型社會的主軸是協調環境與經濟的發展，是將循環再利用問題納入到人與自然的物質循環中去考慮，在產品的設計、生產、消費等一系列環節上都要盡可能減少廢棄物的產生與排放，而不僅僅是進行資源的再資源化。*朱海燕：《巖佐茂的循環型社會思想研究》，《法制與社會》2017年第2期。可見，日本的循環經濟立法模式與德國不同，在立法體系上采取基本法統率綜合法和專項法的模式，*董慧凝：《略論日本循環經濟立法對我國環境立法的啟示》，《現代法學》2006年第1期。在《循環型社會形成推進基本法》的引領下，廢棄物的適當處理適用于《廢棄物處理法》，回收和再生回收利用的促進適用《資源有效利用促進法》，在該法下以個別物品特性制定相應的法律如《容器包裝再生利用法》、《家電再生利用法》、《食品再生利用法》、《建筑材料再生利用法》、《機動車再生利用法》等加以規制，如此，構建了以《循環型社會形成推進基本法》為核心、以相關個別法為翼羽的循環型社會的法體系。《循環型社會形成推進基本法》的制定宣布日本要從過去那種“大量生產、大量消費、大量廢棄型” 的經濟社會中脫胎換骨, 構建一個降低環境負荷并實現經濟可持續發展的循環型社會。這種理念型的基本法立法模式在世界循環經濟立法中也是首次出現，但該法主要是一種框架性的規定，實體性規定非常少。*曲陽：《日本循環經濟法管窺——以〈循環型社會形成推進基本法〉為中心》，載何勤華主編：《20世紀外國經濟法的前沿》，法律出版社2002年版，第576頁。

三、“循環經濟”立法的本質與修改定位

現行的我國《循環經濟促進法》，顯然采用的是歐盟和日本以外的第三條路徑，即既不類似于歐盟的解決資源問題，也不同于日本的從系統論角度構建循環型社會問題。我國法的第三條路徑，表面上看是產業促進路徑，實質上是立法解決問題的無的放矢，有關立法中既包括資源的規定，又包括廢物的規定，還包括產業推動的規定。一方面，這與現有的我國《節約能源法》、《固體廢物污染環境防治法》、《清潔生產法》等法律邊界不清，規定重復；另一方面，法律缺乏核心制度抓手，難以實施。德國學者盧曼將社會和其功能領域里的法律、經濟、科學、藝術、政治、教育等描述成自成系統，各個自治系統是并列的，而這些系統在封閉的運作中發揮作用，相互“刺激”、“干擾”對方。*[德]托馬斯.萊塞爾：《法社會學導論》，高旭軍等譯，上海人民出版社2008年版，第132-133頁。日本的《循環型社會基本法》模式并不適用于我國，如果將循環型社會作為一種社會系統進行構建，政治系統在立法程序中并不制定法律，而僅僅做出對集體有約束力的決定。只有在法律系統將其轉化為法規時，這種決定才能獲得法律特點。法并不直接規范、控制或構建社會、經濟、文化等事項，只能通過將事實放置在一個新的法律環境中，以此刺激他們的自成機制。*同上注，托馬斯.萊塞爾書，第133頁。因此，這種相對分離性的社會系統建構更適合在全國人大做出的規劃、決定等規范性文件中進行規定，通過對一些具體事實嵌入專門立法，以促進這種社會系統的形成。循環型社會的立法，已經不限于環境法或經濟法，而屬于跨部門法領域，是一項系統性工程，我國《循環經濟促進法》的修訂，可選擇的抓手既可以落腳于產業，也可以落腳于資源，筆者建議借鑒歐盟模式，立足于資源問題，回歸到資源高效利用立法路徑。

(一)產業促進立法路徑的困難

德國學者威廉·馮·洪堡在他的《論國家的作用》中指出：“國家的目的可能是雙重的：它可能促進幸福，或者僅僅防止弊端，而后一種情況下，就是防止自然災害和人為的禍患。”*[德]威廉·馮·洪堡：《論國家的作用》，林榮遠、馮興元譯，中國社會科學出版社1998年版，第37頁。當經濟學家提及“增長”時，意味著“人均收入長期上升”，事實上，西方自由社會所經歷的“增長”是一個新近的現象，從標準的經濟學意義上來說，“增長”是與商業社會的發展同時誕生的。*約翰·托馬斯：《市場是公平的》，孫逸凡譯，上海社會科學院出版社2016年版，第73頁。國家職能主要包括三個方面：第一，政治職能，對內控制被統治階級，對外維護國家主權統一和領土完整；第二，經濟職能，干預社會經濟活動，為實現階級統治和促進社會發展創造物質基礎；第三，公共管理職能，管理社會公共事務和發展社會科教文衛事業, 以適應社會的政治、經濟和文化發展的需要。*郭小聰：《論國家職能與政府職能》，《中山大學學報(社會科學版)》1997年第2期。我國《憲法》第十五條規定了國家的經濟職能：“國家實行社會主義市場經濟。國家加強經濟立法，完善宏觀調控。國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經濟秩序。”我國近年來頒布了一系列促進類法律，如《電影產業促進法》、《民辦教育促進法》、《就業促進法》、《清潔生產促進法》、《循環經濟促進法》、《農業機械化促進法》、《中小企業促進法》等。一般認為，這類“促進型”與“管制類”立法相對應。我國《循環經濟促進法》第六條規定：“國家制定產業政策，應當符合發展循環經濟的要求。縣級以上人民政府編制國民經濟和社會發展規劃及年度計劃，縣級以上人民政府有關部門編制環境保護、科學技術等規劃，應當包括發展循環經濟的內容。”需要明確的是，立法者指向的“循環經濟”具體到底是什么？是經濟系統的循環？還是物質資源的循環？從該法第六條的規定看，“循環經濟”本身也不限于一個產業，而是貫穿于眾多產業。

“經濟系統”的循環和“循環經濟系統”是兩個不同的概念。主流經濟學中的經濟系統理論認為，經濟體是由廠商和家庭兩個基本行為主體構成，而二者又是通過商品或勞務市場和生產要素市場連接起來，廠商運用勞動、土地和資本等投入來生產產品和服務，這些投入被稱為生產要素，家庭擁有生產要素并消費廠商所生產的產品與服務。*湯尚穎主編：《資源經濟學》，科學出版社2014年版，第11-12頁。在商品或勞務市場上，家庭支付貨幣，向廠商購買產品或服務；在生產要素市場上，家庭則向廠商出售勞動、土地和資本，以獲取貨幣，整個經濟系統可以簡化為一個由商品(或勞務)和生產要素循環往復而組成的實體經濟，同時還延伸出了一個由貨幣反向運動而形成的虛擬經濟。*同上注，湯尚穎主編書，第12頁。作為“經濟系統”的循環，經濟系統功能上的分立是通過創建一種它自身的自我創生的再生產形式來實現的，這個系統在它自己的自我創生層面上是作為封閉的系統運作的。*[德]N.盧曼：《經濟系統中的雙循環》，余瑞先譯，《世界哲學》2005年第5期。循環經濟系統是人類在對自然生態系統能量轉化和物質循環等規律研究的基礎上，通過一定的科技手段和經濟手段，對現有的經濟系統進行設計、規劃、建造、調整和控制的生態經濟系統。按照生態學原理，循環經濟系統一般都應具有生產者、消費者、分解者所構成的生態極相和相應的食物網絡結構。生態系統是經濟系統的基礎，經濟系統的再生產是在生態系統再生產基礎上進行的，經濟系統通過技術與自然生態系統發生聯系，且經濟系統還可以通過自身所具有的技術手段來影響和引導生態系統的定向發展。因此，技術方式的變革就成為生態化發展的切入點，技術——產業——制度三者之間具有循環作用。*馮南平、楊善林：《循環經濟系統的構建與“技術——產業——制度”生態化戰略》，《科技進步與對策》2009年第1期。

環境法學界有學者認為，我國《循環經濟促進法》在我國的物質循環管理法中扮演著基本法和“龍頭法”的角色，而物質循環管理法是環境單行法體系中的新成員，偏重促進物質循環類產業的發展，在立法目的上通常以管理物質循環為重點，對企業調整手段上以促進為主、禁限為輔，實施上以政府為主導。物質循環管理法是指以對廢棄物實施物質循環管理為中心，以促進循環經濟為目的的立法。*羅麗主編：《環境法教程》，中國法制出版社2014年版，第336-337頁。

首先，我國《循環經濟促進法》是否構成物質循環管理法的基本法？顯然，從前述該法具體內容的分析，很難看出該法承載了這一功能。其次，從立法技術層面，若該法以產業促進為導向，則應以調整市場與政府的關系為主，以構建循環經濟產業鏈為立法的核心邏輯。然而，這種立法邏輯的困難在于，第一，促進類立法的共同特點之一就是法律責任弱化，往往被認為是一種政策在形式上的法律化，本質上并非真正的法律規范，*孔璟雯：《促進型經濟立法的法技術構造》，寧波大學2012年碩士論文，第23-24頁。該法可能淪為政策法，缺乏強制力，能夠發揮的效能有限，甚至可能最終淪為一紙空文，現實中該法實施的困境已經暴露出此類問題；第二，循環經濟產業鏈的配置可分為大循環(社會層面)、中循環(區域層面)、小循環(企業層面)，各地產業鏈的配置差異性大，需要因地制宜；第三，不是所有的產業政策都需要采取法律的形式，只是一些基本的、重要領域的產業政策需要上升到法律的高度；第四，循環經濟產業鏈的配置涉及的行業面廣泛，甚至同時涉及第一產業、第二產業、第三產業(不似其他促進類立法僅涉及單一產業或少數行業)，立法難以駕馭；第五，循環經濟產業政策的法律調整工具包括行政手段(如行政命令、指示、規定、行政指導)及財政與金融手段(如政府采購、財政轉移支付、稅費優惠、信貸與融資優惠、獎勵、補貼等)，由于涉及的行業廣泛，這些工具難以囊括于一部法律中，只能分散在不同的單行法中進行規定。因此，循環經濟產業政策的調整更適合政策手段而非法律手段，這樣也可以節省立法資源。有學者認為，根據我國憲法關于經濟體制的規定，法律不宜作為促進經濟模式發展的手段，若以產業的觀點將循環經濟作為一種經濟模式，是為了立法而立法，缺乏正當性。*郭延軍：《立法是促進循環經濟還是規范物質資源綜合利用——以修訂我國〈循環經濟促進法〉為視角》，《政治與法律》2017年第8期。

(二)資源高效利用立法路徑的回歸

首先，從比較法的角度看“循環經濟”，無論歐洲還是日本，其最終實施層面的落腳點都圍繞物質資源的循環利用以及資源的回收利用。資源高效利用對一國而言具有戰略利益。以歐盟為例，可持續的、有保障的和有支付力的原材料供應，是保持其工業競爭力的一個重要因素。2012 年12 月，歐盟委員會頒布了《歐盟資源節約利用宣言》，為各成員國的循環經濟向資源(特別是初始資源)的節約利用方向發展提供政策支持。該宣言稱，資源節約型的經濟應該是一個具有高度社會包容性和負責任的經濟形態，并且該宣言規定通過鼓勵創新，增加在資源節約利用方面的科技、制度構建的公共和私人投資，通過一個動態的政治、經濟監督體系，保障資源節約利用在公共支出和采購中的優先權。建立一個資源投入少、資源效率高的資源節約型歐洲成為歐盟未來循環經濟發展的重點。*于宏源、邵津：《歐盟資源政治經濟戰略和對中國的啟示》，《上海經濟》2017年第1期。可見，歐盟循環經濟的本質就是資源節約型經濟形態。

其次，我國《循環經濟促進法》在環境法律體系中可定位于污染防治法的子部門——廢棄物管理法的單行法，與《固體廢物污染環境防治法》平行，并可作為物質資源綜合利用單行法體系中的母法(見圖1)。

圖1 環境保護法律體系簡圖

再次，法律上需要先區分“廢棄物”與“再生資源”的涵義。針對廢棄物的管理和資源回收利用，存在一元立法模式和二元立法模式之別。

我國目前的環境與能源法律體系中，節約能源由《節約能源法》調整，可再生能源開發利用由《可再生能源法》調整，在已經存在《固體廢物污染環境防治法》的情況下，更適合采用二元立法模式。《固體廢物污染環境防治法》的行政主管部門為環境保護部門，此次擬修訂的我國《循環經濟促進法》的調整范圍應排除可再生能源，限縮于礦產資源的二次利用和廢棄物的再生利用，行政主管部門為發展與改革委員會，建議該法與《固體廢物污染環境防治法》同時修訂，理清兩者之間的關系與邊界。

最后，物質資源綜合利用法應是“管制類”法，需確立資源回收利用優先的原則。只有確立了該原則，才能從產品設計、制造、銷售、消費到最終的棄置各個階段都考慮到循環利用的可能性，最終達到物質循環再利用的目的。資源回收利用的關鍵是政府責任，政府需介入管理廢棄物的回收與再生利用，主要原因在于：第一，對于消費者而言，資源再生產品一般成本較高，與一般商品不具有價格競爭優勢；第二，廠商技術能力仍然不足，需要政府扶持相關技術創新及市場化；第三，于生產端，生產者延伸責任的擴展，也提高了企業的成本，企業動力不足。資源綜合利用制度的成敗關鍵在于廠商是否能夠在這一過程中取得利潤，并產生規模效應。我國《循環經濟促進法》規定的責任主體應該包括廢棄物質生產者、廢棄物質占有者、產品制造者、產品進口商、產品銷售者、消費者等。主管機關管制的重點為再生利用率的提高。在制度設計上，除建立排放標準、廢棄物處置設施規范、許可證制度等直接管制措施外，還可采用間接管制措施，如建立再生資源產品標識制度，相關稅費征收與減免制度、補貼制度與價格限制、市場機制、政府優先采購制度、押金返還制度等。

(責任編輯：陳歷幸)

彭峰，上海社會科學院法學研究所研究員，法學博士、博士后。

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