農民承包地退出的梁平試驗

□ 張云華 伍振軍 劉同山

2014年底，重慶市梁平縣被農業部等13個部門聯合確定為第二批農村改革試驗區，開始承擔農民土地承包經營權退出試驗任務。2016年6月，梁平縣正式開始試點土地承包經營權退出制度，探索農民承包地退出與轉讓機制，取得了一些經驗和成效。

兩種各具特色、互為補充的承包地退出模式

梁平縣農村土地承包經營權退出試點，是從禮讓鎮川西村、屏錦鎮萬年村等村開始的。結合進城農戶和用地主體需要，梁平縣制定了兩種各具特色、互為補充的承包地退出模式。

一是“整體退出、集中使用”模式。這種模式要求退地農戶必須以戶為單位，整體放棄承包地。集體經濟組織向退地農戶支付補償后，農戶徹底放棄土地承包經營權。村集體通過“小并大、零拼整”的方式，將農戶退出的承包地集中連片整治后，統一對外出租或重新發包。川西村農民退地以這種模式為主。

二是“部分退出、進退聯動”模式。這種模式一般先由農業經營主體提出對某一地塊的使用意向，經集體和承包戶同意后，再由三方議定退出補償標準、集體與承包戶的收益分配、各方權利義務等。用地主體支付租金后，在合同期內獲得該地塊的經營權。這是萬年村農民退地的主要模式。

為避免因承包地退出引發社會問題，梁平縣對以戶為單位的承包地整體退出，設置了嚴格的前置條件。凡是申請整體退地的農民，必須具備兩個條件：一是有穩定的職業或收入來源。二是戶主本人在本集體經濟組織以外有固定住所，或戶主子女有城鎮住房。通過設置嚴格的退出條件，讓有能力、有意愿的農民退出承包地，有效消除了農民退出全部承包地后成為無業游民的風險。

符合上述條件的農戶，一般都有穩定的非農職業和收入，長期定居城鎮，其工作和生活已經脫離了農業、農村，對農村土地的“生存依賴”基本消失。川西村馮輝路今年60歲，一直在外打工，已20年不種地，大兒子在廈門開公司，二兒子在廣東中山上班，他和老伴年紀再大些就準備隨兒子們生活。退出6.42畝承包地可以拿到近9萬元的退地補償，他家很樂意。

確定補償標準，關系到承包戶、集體經濟組織、承接方及地方政府的利益，是承包地退出試點工作的重要環節。統籌考慮經濟發展水平和日后政府征地工作需要，梁平縣按照“合法、合理、可操作”的原則，兼顧國家、集體和個人三方利益，對承包地退出補償標準做了三點規定：

梁平縣農村土地承包經營權退出試點從禮讓鎮川西村、屏錦鎮萬年村等村開始。

一是由集體經濟組織與自愿退地的農民協商，并經集體民主討論確定；二是考慮不同土地類型、不同地理位置，結合二輪承包期剩余年限和當地土地流轉價格，適當考慮承包關系“長久不變”因素；三是原則上不得超過同期國家征地補償標準。試點期間每畝承包地退出補償指導價為1．4萬元，實踐中川西、萬年等村都以此作為退出補償價。為鼓勵農戶順利退地，萬年村對退地農民額外獎勵2000元／畝。

考慮到試點村集體經濟薄弱，承接方有時也難以一次性支付合同期間的全部流轉費用，梁平縣制定了《農村土地承包經營權退出周轉金管理辦法（試行）》，為承包地退出試點安排了160萬元周轉資金。該辦法規定，在集體經濟組織不能一次性付清農戶退地補償款時，由地方政府退地補償周轉金先行墊付；之后，集體以退出土地的出租或發包收益，償還政府墊付的周轉金。川西村就是借助政府設置的周轉金“贖回”農戶承包地。

新的承包主體表示，與集體直接簽訂長期土地轉包合同后，他們不再擔心農戶臨時反悔，可以更加放心地投資于土地和農業，更加踏實地建設設施農業。

農民參與承包地退出試點的熱情很高

萬年村共有3003畝耕地，流轉面積2720畝，流轉率達90%。49個家庭農場、農業公司和合作社等新型經營主體經營了該村大部分耕地。該村80%~90%的勞動力從事非農工作，30%的勞動力去縣外打工，不少進城農戶愿意退地。川西村有3728畝耕地，流轉面積3056畝，由23個新型農業經營主體經營。該村共有1180戶農戶，第一次摸底就有約300戶愿意退出承包地，進城農戶退地意愿強烈。

其實在正式試驗之前，梁平縣農民已經自發進行了承包地退出嘗試。2014年3月，梁平縣蟠龍鎮義和村有20戶農戶退出15畝撂荒承包地，轉讓給金帶鎮仁和村專業大戶首小江。首小江把戶口從原村遷至義和村，經成員代表大會民主表決后成為本集體成員，每畝向集體繳納3.45萬元的承包費用，以《農村土地承包法》規定的“其他方式”承包該地塊50年。退地農戶拿到每畝3萬元的補償，村集體獲得了每畝0.45萬元的管理收益。2015年，政府部門還為首小江發放了農村土地承包經營權證。

由于承包地退出政策符合部分進城農民的需求，且有助于發展規模經營與現代農業，承包戶、村集體和用地主體的參與熱情很高。以整體退出試點川西村九組為例，該組70多戶農戶，有21戶農戶自愿申請退地，其中符合條件的15戶。做家具銷售生意、53歲的吳建平，在鎮上購買了300平方米門市房，他家已經12年不種地，4.56畝承包地讓他人免費耕種。村里推行承包地退出試驗后，他第一個趕回來申請退地。已在廣東做了20年木工、月收入1萬元、45歲的王元偉算了一筆賬。他家7.17畝承包地已經出租7年，一年租金不到5000元，租金“有一搭沒一搭”。退出承包地可以得到10萬元補償款，若買年利率6%的理財產品，年收入6000元。“我既不愿種地也不會種地，一次性退出更合適。”王元偉這樣說。目前，川西村九組已經退出承包地79.69畝，并著手進行地塊調整，實現退出土地的連片經營，以便承租承接主體用來規模化種植。

截至2016年8月底，試點正式啟動不到2個月時間，梁平縣已有101戶農戶自愿有償退出承包地297.47畝。此外，合興鎮護城村等也在申請承擔農戶承包地退出試點工作。承租主體表示，與集體直接簽訂長期土地轉讓合同后，他們不再擔心農戶臨時反悔，也不受家庭承包期限制，農業規模經營更加穩定，他們可以更加放心地投資于土地和農業，更加踏實地建設施農業，購買大型農業機械，與農業科研機構進行長期協作。

農民承包地退出制度尚待完善

農民退出承包地尚處于探索階段，在今后的推廣過程中，最重要的就是尊重農民的意愿，尤其是在經營主體看中某塊地的情況下，更要避免經營主體與村集體聯合向農民施壓的情況。在此基礎上，還應注意以下方面的探索。

首先，對農民退出承包地必須要設置門檻。在一段時期內，部分農民在向城鎮轉移過程中，其就業、居住、生活等難免處于不太穩定的狀態，其中一些人甚至會有返回農村的需求。因此，農民退出承包地后的長遠生計保障就成為關鍵問題。基于穩妥考慮，為防范農民退出承包地可能帶來的社會風險，當前各地試驗及今后改革推進過程中，有必要在住房、就業、收入、社會保障等方面對退出承包地的農戶設置退出條件。

村集體通過“小并大、零拼整”的方式，將農戶退出的承包地集中連片整治后，統一對外出租或重新發包。

其次，集體應擁有農民所退承包地的經營權。集體收回承包地后，可以統一經營，也可以轉租。退出土地應優先轉租給本集體經濟組織成員。與土地經營權流轉類似，外來主體也可以承租，但集體應對其設置一定進入條件并有權監督規范其用地行為。主要包括，外來主體應具備農業生產能力，農地必須農用，合理保護農地等。梁平試驗中，當地按照《農村土地承包法》規定，以非家庭承包方式的其他承包方式發包，采取招標、拍賣、公開協商方式競價發包，發包年限初定30年。

第三，應統籌推進農戶承包地、宅基地與集體收益分配權退出試點。進城農民的土地承包權、宅基地使用權以及集體收益分配權這“三項權利”的維護和退出是一個系統性問題，都聚焦于進城農民利益，需要統籌推進。除梁平縣外，開展了土地承包權退出試驗的還有四川省成都市和內江市市中區等地，主要由農業部門進行指導。2015年啟動的宅基地制度改革在集體經濟組織內部探索宅基地自愿有償退出機制，湖南省瀏陽市、江蘇省常州市武進區、福建省晉江市等15個地區正在進行為期3年的試點，這項改革試點主要由國土資源部門進行指導。關于農民擁有的集體資產股份權能退出的改革也正在一些地區推進。不過，這三項改革基本上都在分頭進行，極少有地區統籌推進。但對每戶進城農民而言，“三項權利”退出是其需要統籌考慮的問題。建議，“三項權利”退出的試驗試點應該統籌推進，由相關部門和地方政府協調推動綜合性、系統性頂層改革方案。

最后，承包地退出與轉租的價格應由市場決定，政府只在市場服務、補償周轉金等方面發揮作用。梁平試驗初步形成了承包地的農戶退出、集體收回、經營主體承租的產權交易市場的雛形。但目前試點較為封閉，當前階段政府還不得不參與其中，土地要素的價格形成機制還不成熟，市場很不完備，政府制定的征地補償價格客觀上成為指導承包地退出的價格上限。未來政策推廣中，承包地退出與轉租活動應納入農村產權流轉交易市場，統一進行管理與服務，承包地退出與轉租的價格應由市場來決定，政府直接指導承包地退出與轉租、指導價格形成的作用應在市場完備后逐步退出。我國大部分村組集體經濟薄弱，76．3%的村集體經營收益都在5萬元以下。政府可設立退地補償周轉金，支持農戶與集體之間順利完成承包地的退出與回收，以支持村組集體經濟的發展。?

（本文圖片來自互聯網）