平羅農民集體土地和房屋產權有償退出的實踐與思考

官斌

平羅農民集體土地和房屋產權有償退出的實踐與思考

官斌

隨著工業化及城鎮化的加速，農村勞動力向城鎮和非農產業轉移是一個長期趨勢。如何逐步建立健全農民土地和房屋產權退出機制，對于穩定農村基本經營制度、提高土地資源配置效率具有十分重要的意義。2012年以來，寧夏平羅縣就農民承包集體土地、宅基地和房屋產權自愿有償退出轉讓進行了探索和實踐，值得深入研究和思考。

嚴格退出規則程序

2012年以來，寧夏平羅縣按照國家農村改革試驗區建設要求，探索制定了《平羅縣農民集體土地和房屋產權自愿永久退出收儲暫行辦法》，對符合退出土地承包經營權、宅基地使用權和房屋所有權條件的農戶，經本人自愿申請可以退出。目前，平羅縣結合插花安置移民，落實宅基地使用權、土地承包經營權和房屋所有權退出農戶1638戶，退出耕地8310多畝。在平羅縣靈沙鄉富貴村5隊探索開展了農民宅基地和房屋整隊退出試點，共退出宅基地和房屋55戶。把退出收儲與城鄉建設用地增減掛鉤政策、鄉鎮大社區建設有機結合起來，將農民退出的宅基地和房屋收儲后拆遷復墾為耕地，置換城市建設用地，用農民退出補償金置換城鎮大社區安置房。為確保退出收儲工作依法、穩妥、公平、公正，不損害農民和集體經濟組織的利益，平羅縣從退出條件、程序、補償以及后繼保障等方面嚴格進行規范，保證了退出收儲工作平穩開展。

堅持原則，嚴格條件。退出收儲必須充分尊重農民意愿，對自愿退出土地承包經營權、宅基地使用權和房屋所有權的農戶給予合理補償；退出的土地和宅基地先由村集體經濟組織收儲，分類合理利用；退出的耕地利用要符合土地利用總體規劃和村鎮規劃，不得擅自改變用途。自愿退出土地承包經營權、宅基地使用權和房屋所有權的農戶，要經過家庭全體成員和村委會同意，要在城鎮有穩定職業和固定住所，有穩定的收入來源。單純依靠土地生存，沒有其他收入來源的原則上不允許退出。

規范程序，合理利用。自愿退出土地承包經營權、宅基地使用權和房屋所有權，嚴格按照農戶書面申請、村集體審核、評價機構評估、雙方簽訂協議、兌現補償費、變更權證的程序進行退出收儲，申請表須由所有共有人簽字蓋章。對土地和房屋價值進行評估，房屋必須由具有資質的中介機構評估。退出的集體土地和房屋由村集體經濟組織收儲并登記造冊，退出的承包地村集體經濟組織可采取轉包、出租、轉讓、拍賣等方式進行流轉，促進土地規模經營；退出的宅基地和房屋可拆除、整治后進行復墾，恢復為農業用地后進行流轉。探索移民插花安置新模式，利用永久退出的耕地和房屋插花安置移民。

明確補償，強化保障。制定了《平羅縣農民宅基地使用權和土地承包經營權退出收儲基準參考價格》，耕地按照當年土地流轉價格上浮5%的標準進行評估，并按本輪承包期內剩余年限一次性算清，經村集體經濟組織與農戶協商，逐年或一次性給予補償；房屋按照確權頒證面積進行評估后予以補償，補償面積不超過270平方米，補償標準參照國家規定的耕地補償標準執行。退出集體土地和房屋產權的農戶同時享受村集體經濟組織收益分配補償，按照當年人均分配標準，參照二輪土地承包期剩余年限由村集體經濟組織一次性給予補償。縣政府設立了500萬元的收儲基金，村集體暫無條件支付補償金，可用收儲周轉基金墊付，村集體收儲耕地和宅基地流轉收入優先償還。退出農戶享受《平羅縣推進農民向市民轉變暫行辦法》有關優惠政策。

存在四個制約因素

補償機制不明確。平羅縣雖然出臺了補償標準和辦法，但由于村集體經濟組織經濟實力有限，不可能實現大規模的退出收儲。由于補償的不明確性和不合理性，土地承包權所包含財富效用沒有充分體現，不能充分發揮其生產要素價值和財富效應。

缺乏相應的保障措施。由于農村社會保障體系還不完善，很多農民對農村土地和房屋產權永久退出有后顧之憂。

受阻于農村土地經營方式。由于農村人口眾多、人地關系緊張，造成土地的零碎化經營狀況，成為農村勞動力轉移的阻力，進而影響了農戶土地和房屋產權的永久退出。同時，進城居住農戶當中，部分人員戀土情深，有年老后回鄉安度晚年的想法，不愿放棄農村土地和房屋產權。

受阻于征占補償機制。隨著工業化、城鎮化的快速發展，基礎設施建設、城鎮建設和公益事業建設需要征占用農村土地面積不斷增加，受經濟利益的誘惑，部分農戶不愿放棄土地承包經營權。

工作意見建議

確權賦能，賦予完整的退出權利。 建議首先進行確權頒證，賦予農民土地和房屋產權更為完整的土地權能。

強化服務，建立有力的吸引機制。幫助農民開展多層次、多領域、多形式的職業教育、 技能培訓，提高其就業競爭力。大力發展工業經濟和二三產業，給農民創造非農就業機會，使農民逐漸退出。

引導激勵，建立有效的補償機制。土地和房屋產權退出補償不僅是補償眼前和財產，而且要補償退出農戶未來的生活保障。對在城鎮具有穩定收入和住所的農民，以及不再靠土地為生存要素而流轉或撂荒的農戶，應通過補貼或補償方式鼓勵他們自愿永久放棄農村土地和房屋產權。補償應根據地理、土質、環境等因素，將農村土地分等定級，明確補償標準，給予自愿永久放棄土地和房屋產權的農戶一次性補助。對全家進城落戶、遷居外地已有固定住所或不再需要農村宅基地的農戶，應采取一定的標準補貼，鼓勵他們自愿退出宅基地，給予一次性補償。

依法自愿，建立規范的退出程序。只有建立一整套規范農村土地和房屋產權自愿永久退出程序，并嚴格按照程序的規定處理土地承包經營權、宅基地使用權和房屋所有權的退出事宜，明晰各相關部門、相關者的權責，才能避免在農村土地和房屋產權自愿永久退出過程中出現侵權、越權、推諉扯皮等現象。農村土地和房屋產權自愿永久退出程序應包括農村土地和房屋產權退出工作管理組織的建構、具體退出方案的擬定、退出方案的公布、退出方案的實施、退出合同的簽訂等。

強化保障，構建有力的保障體系。建立健全社會保障體系，使進城的農民工與城市居民同等享有失業、養老、醫療等社會保障政策，讓自愿永久放棄農村土地和房屋的農民能夠維持基本的生存，解決農民離開土地后的基本生存和后顧之憂，使土地不再承擔已不合時宜的社會保障功能。

（作者單位：寧夏回族自治區農村經濟經營管理站）