從制度變遷角度看土地儲備管理新規

龐有源

【摘 要】伴隨著我國市場經濟的不斷增長，國家財政部門、國土資源部門、中國人民銀行以及銀監會四大部門聯合出臺了《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》政策，制定出針對土地儲備的主體、規模以及相關資金的籌集、使用等方面的新規定。此時，從制度變遷的角度對土地儲備管理新規定與新政策的變化進行分析，對于推行和落實國家新的政策和措施具有十分重要的促進作用。

【Abstract】Along with the continuous growth of China's market economy， Ministry of Finance， Ministry of Land and Resources， People's Bank of China and CBRC four departments jointly issued the "Notice on Issues Related to Regulate Land Reserves and Fund Management Policies"， formulate new regulations for the subjects as main body and scale of land reserve， raising and using of related funds. At this point， from the point of view of institutional change， paper analyzes the new regulations and new policies of land reserve management， it plays an important role in promoting and implementing the new policies and measures of the state.

【關鍵詞】制度變遷；土地儲備管理；籌資方式

【Keywords】 institutional change； land reserve management； financing mode

【中圖分類號】F301.2 【文獻標志碼】A 【文章編號】1673-1069（2017）08-0073-02

1 引言

伴隨著我國改革開放政策的推行，城市化的發展速度不斷提升，此時，用地需求熱度居高不下，致使大量的農用地被征收為建筑用地。該類情況的出現，不但誘發了一系列的糧食安全問題、抑制了可持續發展的步伐以及征地補償分配不均等諸多社會問題，還在一定程度上導致存量用地由于供不應求、構成結構不合理等問題被閑置。鑒于此，從制度變遷角度對土地儲備管理新規這一課題進行深入研究相當有必要。

2 我國土地儲備管理的發展歷程

我國土地生產與發展的歷程一共可以劃分為三個階段：

2.1 分散探索階段（1996—2001年）

1996年，中國在上海地區成立了全國第一家土地儲備機構，土地儲備機構的名稱為“上海土地發展中心”，該機構的成立，代表著我國政府正式開展土地儲備工作的管理。截至2001年中旬，全國范圍內共成立669家土地儲備機構，共收購23.3萬畝土地，出讓5.8萬畝土地[1]。分散探索階段中的發展特點主要是建立了土地儲備的運行模式。例如：上海為市場主導型代表、杭州為政府主導型代表、武漢為政府市場混合型代表。而在儲備的主體上，也進行了相應劃分，其中包括事業單位類型、企業法人類型等。該階段中存在的突出問題是在全國范圍內并未構建出統一的管理制度，地方性、區域性的相關操作通常沒有相關的法律依據。在經濟進步較為快速的地區，經濟的發展對于土地實際的市場需求、區域政府對土地效益的追求這兩點內容，就成為土地儲備制度創設的關鍵性推動根源。

2.2 中央政府主導的試行階段（2001—2007年）

2001年5月，國務院發布《關于加強國有土地資產管理的通知》，通知中明確提出“試行收購設備制度”，該項通知的下發，代表著土地收購這一工作進入到由中央政府主導的試行開展階段。在中央政府主導的試行階段，主要的發展特點為以下幾點：第一，由國家機構為土地儲備賦予任務，為了回收閑置土地，進而穩定當時的土地市場交易秩序，最終達到存量土地服務的節省、集約目的，該目的也是任務的主要內容[2]；第二，有效拓展籌資的渠道，同時建立起高效的財務會計核算制度。2003年，中國人民銀行已經明確在《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》中提出：“對土地儲備機構發放的貸款為抵押貸款，貸款額度不得超過所收購土地評估價值的 70%，貸款期限最長不得超2年”。2006年，國務院辦公廳在《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》中明確指出，“在地方土地的出讓收入中，劃分出固定比例的出讓金額，用于國有土地收益基金的構建”，并且在此基礎上，推出土地收購的儲備主要由國有土地收益基金支付的政策。2007年，國家財政部門、國土資源部門共同發布了《土地儲備資金財務管理暫行辦法》，該辦法中已經確切規定出資金的來源與渠道，具體渠道包括國有土地收益基金、銀行貸款、相關金融機構貸款以及上述資金產生的利息收入等。與此同時，還將資金的使用范圍進行了確定。

2.3 全面完善推行階段（2007—至今）

2007年11月，我國土地資源部門與財政部、中國人民銀行三方聯合頒布《土地管理辦法》，該辦法的頒布實施，代表著我國土地收儲已經全面進入推行階段。截至2003年年底，全國范圍內被錄入到土地儲備機構的數量為2600家。全面完善推行階段中的主要發展特點為相關制度體系基本完善、機構管理更為強化以及融資管理更具規范性。在制度的完善過程中，主要出臺了《土地儲備管理辦法》、《土地儲備資金會計核算辦法（試行）》、《土地儲備資金財務管理暫行辦法》等政策法規。在機構的管理工作中，應用了機構實名錄制管理模式，各個地方級別部門不具備為名錄以外機構進行儲備土地登記的權利[3]。而在融資管理工作中，重點提出“融資規模控制卡”的管理模式，即民間土地儲備融資必須納入地方政府債務的統一管理的工作內容中。該階段中比較突出的問題一方面是指經營模式與最初“不以盈利為目的”的初衷相背離，另一方面是指過分依賴于金融機構貸款，提升了信貸的潛在風險。endprint

3 對比新規出臺前后的政策變化

3.1 土地儲備主體實現“一轉三脫”

“一轉三脫”中的一轉主要是指將土地儲備由機構的數量多、性質雜轉化為“一縣一個”進行名錄錄入，共同隸屬于當地所在區域的國土資源管理部門中監管公益類型的事業單位。而“一轉三脫”中的三脫主要是指部門脫離、業務脫離、領域脫離，其一是指從政府融資部門、土建部門、基礎設施建設等部門中脫離出去，轉化為企業經營性質[4]；其二是指土地儲備機構不具備承擔諸如城市基礎建設設施等與職能無關事物的權利；最后一點是指城投企業等機構沒有從事新增特地儲備工作的權利。以上目標的實現，能夠從職能定位的角度有效杜絕傳統名錄制等方式不能夠解決的機構管理十分混亂問題。

3.2 土地儲備總體規模確定更為務實

首先是管理方式的轉化，即由“以計劃定計劃”轉化為“量力而為”。作為整個土地籌備計劃的關鍵內容，土地儲備總體規模具有十分重要的作用，而在土地儲備資金的收支項目預決算工作中，土地儲備計劃又是其中的核心計算依據。傳統工作中，土地儲備所在地的各種規劃就是土地儲備計劃的編制依據，新政策推出后，地方性的債務償還能力被加入到土最大融資地儲備總體規模的確定工作中。然后，是將目標由原來的實現“目標有效轉化為去庫存、防風險”目標的實現。

3.3 籌資方式由“貸”轉化為“債”

在傳統的土地儲備籌資工作中，最大的籌資渠道即銀行貸款以及其他金融機構貸款渠道被徹底封死，所有資金必須從國有土地收益基金、土地出讓收入以及其他相關財政資金三種渠道內進行統籌安排，然后由國家核定的債務權限范圍內進行資金不足部分的補全，補全的方式一般為省級政府部門代表地方政府進行債券發放。此種籌資方式雖然表面看是將壓力由傳統的“貸”轉移到“債”，但是伴隨著近幾年土地儲備總體規模的大幅度回落，期間需要的資金也在急速減少，通過另外三種渠道獲取的資金完全能夠解決當前的土地儲備籌資問題[5]。在這一轉換工作中，政府部門的主要任務就是利用地方政府債券進行存量土地儲備貸款的置換工作。另外需要注意一點，從長遠的發展監督來講，由于地方政府債券的籌資方式，依舊會在今后較長的一段時間內成為重要的土地儲備籌資方式，所以在監督管理環節中必須加大監管的力度。

4 總結

綜上所述，伴隨著我國社會主義經濟體制的不斷改革，政府在土地儲備管理工作中推行的相關政策，已經逐漸得到社會各界人士的廣泛關注。為了能夠更大程度地促進政府部門土地儲備管理工作的有效推進，就必須將政府土地儲備管理工作的實際法律屬性進行明確，建設出標準的土地儲備管理體制，加大土地儲備監督約束力度，在此基礎上實現政府土地儲備管理工作的效率與質量提升目標。

【參考文獻】

【1】駱志標.政府土地儲備管理存在的問題與策略[J].建材與裝飾，2017（23）：115.

【2】陳益君.審時度勢厘清職能推進土地儲備供給側結構性改革——四部委土地儲備新規解讀與對策[J].浙江國土資源，2016（04）：28.

【3】李軍晶.土地供給側改革宜“控量提效”[J].青海國土經略，2016（01）：31.

【4】王玉梅.談增強土地儲備管理對提高土地出讓利用率的意義[J].中國新技術新產品，2015（13）：177.

【5】孟雪楠，李慶麗.我國城市土地儲備管理運行機制探析[J].黑龍江科技信息，2015（25）：270.endprint