加快城鄉公交一體化發展的思考

王彥群

[摘要]堅持“城鄉一體、便民惠民、安全便捷、暢通有序”的原則，徹底打破城鄉二元分割局面，逐步建立與人口規模和經濟社會發展相適應的結構合理、設施配套、銜接順暢、高效快捷的公交體系。

[關鍵詞]城鄉一體；公交；服務均等；資源共享；成本規制

[DOI]1013939/jcnkizgsc201723108

筆者就“城鄉公交一體化”課題開展了專題調研。深入到江山市公交客運企業開展實地調研走訪，收集大量的數據材料，形成自己的思路，以供地方政府決策參考。

1江山市公交基本現狀及存在問題

11江山市公交基本現狀

江山市公共交通實行的是城鄉分割二元機制，現有城市公交線路8條，公交車99輛，城鄉公交線路8條，投入運營公交車99輛。農村客運班線47條，共投入運營班車70輛，客運通達率99%。由4家公交民營企業經營。

12江山市公交運行存在的問題

121城鄉分割二元機制

城市公交實行政府定價、財政補助，主要是按政府指令開通，班次密度高、運行時間長、票價低、站點多、對老年人等優待群體執行免費或優待乘車享受政府財政補貼。

城鄉公交由企業自主經營，按照農村客運票價，且高于城市公交票價，不執行老年人等優待群體優惠政策，不享受政府財政補貼。

城市公交和城鄉公交服務政策不均等，特別是農村公交，一方面因乘車人少實載率低而虧損經營；另一方面老年人、殘疾人等特殊群體乘不起車而乘車困難。

城市公交、城鄉公交扶持政策不一致，極易產生矛盾糾紛和不公平競爭，企業對政府和行業主管部門下達的新開通冷僻線路、新增車輛、提升服務等要求討價還價、不愿執行，甚至以停開或減少冷線班次為由要挾政府和行業主管部門。

122政府投入長期不足

公共交通歷史欠賬多，扶持政策少，地方政府至今尚未出臺公共交通優先發展的規范性文件，難以從規劃實施、運營服務、設施建設等方面保障扶持政策的制度化。

財政補助和車輛購置補助方面遠遠落后于省內其他縣市，很多公交優先發展政策僅限于“一事一議”，尚未建立科學合理的政府購買公交服務相關政策，導致公共服務與企業逐利之間矛盾較大，造成政府調控失靈和行業管理難度增大等問題。

123企業發展困難重重

運營成本逐年攀升，與2009年相比，駕駛員工資年平均漲幅達90%以上，燃油價格漲幅達20%，汽配材料、輪胎等價格漲幅達50%以上。

受私家車、電瓶車、滴滴打車、公共自行車等多重市場沖擊影響，以及公交線路、開行密度和服務質量等問題，公交客流分流現象突出，營收大幅下降，特別是農村客運車輛實載率現僅為40%左右，并以每年約10%的幅度下降。

2城鄉公交一體化建設體制模式對比及路徑選擇

21國有化體制模式

該體制模式是組建國有公司，將公交客運線路收回后統一運營，實行國進民退、公車公營。其主要利弊是：

211有利方面

一是充分體現政府在公共交通上的主導地位，更有效落實公共交通優先發展戰略，從根本上解決企業發展和公共服務之間的矛盾，體現公共交通的公益性。二是政府對公交企業調控力強，增強企業執行力，更好地落實政府指令性任務，確保政令暢通。同時有利于加強行業監管，特別是確保企業安全生產主體責任落實到位。三是財政補貼補助資金渠道暢通，直接撥付國有企業名正言順，并借助國有公交企業搭建政府投融資平臺。

212不利方面

一是財政增加負擔，特別是民營公交企業國有化需要前期至少投入公交車輛殘值和企業資產、債務等回購資金上億元，還要承擔今后每年大額度的公交運行虧損補助。二是企業應付上級指令負擔增加，經營自主性下降，“等、靠、要”思想嚴重，內部效率低下。三是國有化后企業整合、股權處置和原有人員的分流轉崗安置等問題操作難度大，易引發社會不穩定，政府壓力大。

22民營化體制模式

該體制模式實行市場化運作，以民營公交客運企業作為經營主體，由政府向民營企業購買公交服務。其主要利弊如下。

221有利方面

一是企業自主經營，有利于激發內部活力，推動現代企業管理，在節約成本和創造經濟效益上主動性強。二是財政負擔少，有效規避國有化體制模式下承擔巨額回購資金和虧損補助等矛盾和問題，政府可以將有限的財政資金投放其他公共服務產品。三是在落實公益性政策上，為政府留有一定的退路。

222不利方面

一是企業逐利和公共服務矛盾較大，對政府和行業主管部門下達的指令討價還價、不愿執行，安全、服務投入較少，在落實社會公益責任和社會公共職能、企業安全生產主體責任等方面難以到位，造成政府調控失靈和行業管理難度增大等問題。二是對財政補貼補助資金撥付民營企業會有不同看法，思想認識難以統一。

23路徑選擇

公交無論是國有，還是市場化，都只是實現公交公益性和服務性的一種渠道和方式。政府在公共交通發展中應體現主導地位，但這并不等于公交國營，公交改革的目標是實現公交公益性和服務性的提升，最終讓老百姓受益。根據城鄉公交一體化建設多種體制模式的對比分析，結合江山市情和財力，建議江山采用民營化體制模式，通過以成本規制+績效考核獎勵為核心的政府購買公交服務政策，加快實施城鄉公交一體化建設，全面提升公交客運服務水平。

3加快城鄉公交一體化發展對策建議

31以成本規制為切入點，創新財政補助機制

堅持市場化原則，按照政府主導而不包辦，以民營企業運營為主體，行業監管為手段，加強和創新社會管理，加大政府購買服務力度。一是成本規制價格。委托中介機構按照公交運營班線里程和班次總量，合理界定運營成本項目和范圍，測算公交運行綜合成本，對公交企業的服務成本實行定價覆蓋。推行成本規制政策時，也可采取財政分級負擔辦法，由公交沿線受益部門、鄉鎮（街道）承擔部分運行成本，減輕市本級財政資金壓力。二是績效考核獎勵。引入第三方測評，建立完善服務質量、運營管理和資金監管等考核評價體系，在維持公交企業財政收支平衡的基礎上，再通過績效獎勵對投資公交客運的經營回報予以調節，進而規范客運企業行為，促使企業轉移工作重心，提高服務和管理水平。三是車輛購置補貼。對企業新增或更新的普通公交車輛，參照省內各縣市普遍做法，由市財政按實付購車金額進行補助，并對清潔能源、新能源等公交車輛適當提高補助標準。

32以分級網絡為關鍵點，完善城鄉公交線路

堅持“城鄉一體、便民惠民、安全便捷、暢通有序”的原則，徹底打破城鄉二元分割局面。一是分級網絡運營。結合江山市域特征、市鎮分布、路網實際和線路分布等因素，按照群眾出行規律和特點規劃布局公交線路走向及站點，建立城鄉公交三級網絡，既實現“村村通”方便群眾出行，又避免運力重復和浪費。具體為：城市公交為一級網絡，市鎮公交（包括市區至各中心鎮集鎮和工業園區公交）為二級網絡，鎮村公交（包括鄉鎮域內、鎮鄉之間、鎮村之間和村村之間）為三級網絡。

33以民生公益為落腳點，完善客運定價機制

在實行成本規制政策前提下，充分考慮乘客的承受能力、企業的經營效益和政府的調控能力，以有利于公共交通事業可持續發展為出發點，堅持“公益為先、兼顧效益”的原則，完善公交客運定價機制。一是推行客運低票價。借鑒省內大多數縣市實行公交低票價機制的通行做法，考慮到財政的承受能力，城市公交和城鄉公交三級網絡（鎮村公交）實行2元一票制；城鄉公交二級網絡（市鎮公交）采用階梯式票價，即10公里2元為基數，每增加5公里增加1元，最高8元封頂（也可根據實行情況和財政承受能力進行評估后，再分年度遞減）。二是優惠政策全覆蓋。將票價優惠政策擴大到全市，徹底解決城市、城鄉公交運價二元體制和老年人、殘疾人等特殊群體乘車優待政策差異等問題。同時，加快推進“智慧公交”建設，引入互聯網、大數據等現代信息技術，建立城鄉公交信息化管理系統，推廣IC卡無人售票和票價折扣優惠等政策，減少人工支出，降低營運成本，并能全面掌握實載率、營運收入，提高營運成本監審的準確度。

參考文獻：

[1]劉德武城鄉公交一體化中常見問題與相關措施研究[J].中國市場，2014（6）

[2]李奇泳青島城鄉公交一體化社會效果分析[J].中國市場，2015（35）endprint