增強改革的雙向穿透力

周其仁

大 國層次多、發展不平衡，形成改革共識不容易，貫徹改革決定也難。但是另一面，大國改革一旦落實，改革紅利極為可觀。這中間有個關鍵問題，那就是穿透力。形成改革共識，做出改革決策，能不能穿透上下多個層次？

這種穿透是雙向的，不單是頂層決定穿透到底層，還包括底層的實際情況、底層創造的改革經驗穿透到上層。穿透力如何，對大國改革具有重要意義。我認為以下幾點，或許有助于增強中國改革的穿透力。

改革目標要清晰而簡單。目標清晰、簡單，穿透力才會強。以經濟領域為例，目標就是市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。這是總綱，帶動方方面面，包括更好發揮政府作用。在政治和社會領域，就是民主與法治，特別是把公權力關進制度化約束的籠子，健全國家的法治軌道，以動員更多社會成員參與社會治理。市場、民主、法治，這幾個基本的改革目標足夠簡單，不能復雜化。中國文化能流傳下來的東西都非常簡單，因為是大國，太復雜難有穿透力。從上層到底層，太復雜的東西傳著就可能變樣，難以落地。

目標正確，又足夠簡單、足夠清楚，剩下的就是堅持。簡單明了的改革目標堅持下去，穿透力才強。大國改革要有簡單明確的方向、清楚的內涵，不能來來回回地變，再加上堅持，穿透力才大。

對改革決定和改革目標的各式解讀，能減則減。改革決定是行動綱領，不是一套復雜理論或“說辭”。不需要層層多部門“解讀”，本來就不難讀，讓人們直接讀中央《決定》原文，讀了就行動。復雜化的“解讀”一句變五句，五句變五十句，補丁摞補丁，讓人無所適從，最后可能啥事也干不成。有些“解讀”甚至與《決定》南轅北轍。

拿我比較熟悉的土地制度改革而言，中央深改領導小組批準的改革方案，架構本來很清晰：不碰“三條底線”，鼓勵地方更多探索、實踐和創造。但經過各色解讀，似乎“底線”成了一個封閉的圈，只能圈里踏步，不得越雷池一步，什么地方探索、市場目標，通通不見了。

在我看來，出路是減少解讀，尤其不要讓部門利益、既得利益、過時觀念，利用解讀之機，把原本正確、清楚的決定，變成混雜含糊的信息謎團，妨礙穿透。

多交流改革的實踐經驗。決定正確、簡明，但落實會碰到各種實際情況，怎么貫徹才落得了地，還要解決什么新問題？這是增強改革穿透力的重要一環。根據我的觀察，這方面是薄弱的。中央《決定》講了很多次，底層有哪些行動發生了？是在十八屆三中全會以后發生的嗎？哪些可以獲得普遍應用的經驗？哪些有缺陷？哪些有誤差？

其實在底層，有很多往市場方向走的行動、擴大民主法治的行為。1999年互聯網剛興起之時，出現了網絡語音通話。當時主管部門認為它違背了有關通信法規，創新者被沒收財產還一度失去自由。福州市中院審理該案時，認為一審法院判決于法無據，要求發回重審。這個案件的含義是，凡是法無禁止的，可以也應該給創新行為留下空間。

這是一個好案例。這個案例如果能傳遞到上層建筑里去，那么反行政壟斷也好，增強市場競爭也好，按統一規則來分配利益也好，都會得到實質性推動。有時借一個反例發動全社會討論，會增強改革穿透力。

在關鍵區位形成新體制。現在一般認為我國的產品市場發展得好一點，要素市場發展得弱一點。究竟什么才是要素市場？譬如土地市場，并不是每個村莊都要成為土地交易的場所，因為要素交易及其價格發現，需要在區位上相對集中。新聞里常聽到“全球油價”這個詞，它其實是在很小的區位，即高端石油市場上決定的。要增強中國改革的穿透力，就要抓關鍵區位，因為新體制在這些區位運行得起來，原體制就能被突破，就會產生輻射力。

上海自貿區擴大到天津和深圳，表現了穿透力，但似乎還不夠有力。為什么上海的金融改革要放到港口倉庫區去？放在陸家嘴輻射力不是更大嗎？后來加了一句，把自貿區政策部分擴大到浦東新區，希望有關金融服務的政策，不僅僅在貿易港口的倉庫區起作用，而要主動擴大到浦東中心城區，并對整個長江流域、南方、全國乃至亞太地區，產生更大的輻射力。

去掉一些硬障礙?，F在強調依法行政，是依現行法律法規行政。但是現行法律法規部分內容與改革決定沖突。要往市場經濟方向走，建設法治國家，就不能不觸動以往制定的部分法律法規。所以，當下的改革要與修法改法并進，最好有一個目錄單和時間表。endprint