夯實(shí)國土根基，筑就理想城市
——談上海以國土資源管理創(chuàng)新促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的實(shí)踐探索

孫繼偉，吳 燕，牛超群

（上海市規(guī)劃和國土資源管理局，上海 200003）

夯實(shí)國土根基，筑就理想城市
——談上海以國土資源管理創(chuàng)新促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的實(shí)踐探索

孫繼偉，吳 燕，牛超群

（上海市規(guī)劃和國土資源管理局，上海 200003）

2017年即將召開黨的十九大和上海市第十一次黨代會(huì)，2017年也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年。在這個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，在國土資源部和上海市委、市政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，上海市規(guī)土局牢固樹立和貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，緊密結(jié)合上海超大城市的突出特點(diǎn)和資源緊約束的現(xiàn)實(shí)條件，始終堅(jiān)持“以人民為中心”，堅(jiān)持“保護(hù)資源、保障發(fā)展、維護(hù)利益”，積極探索城市發(fā)展由“要素驅(qū)動(dòng)”向“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”的轉(zhuǎn)變路徑，深入挖掘“規(guī)劃實(shí)施與城市治理相結(jié)合”的實(shí)施策略，不斷優(yōu)化國土資源開發(fā)利用格局，不斷完善土地管理制度，努力以土地利用和管理方式轉(zhuǎn)型促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。

1 以土地利用總體規(guī)劃為引領(lǐng)，為上海空間發(fā)展謀篇布局

習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“考察一個(gè)城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。”上海已經(jīng)進(jìn)入城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，面臨著新的發(fā)展機(jī)遇，也面臨著城市功能轉(zhuǎn)型、人口持續(xù)增長和資源環(huán)境緊約束等多重挑戰(zhàn)。面對(duì)這樣的新形勢，上海按照姜大明部長關(guān)于“結(jié)合上海城市總體規(guī)劃編制工作，同步修訂土地利用總體規(guī)劃”、“以土地利用總體規(guī)劃為底盤，以資源環(huán)境承載力、建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控及三條控制線為基本約束”的要求，充分發(fā)揮上海市規(guī)劃和土地管理機(jī)構(gòu)合一的體制優(yōu)勢，牢牢把握土地、人口、環(huán)境、安全“四個(gè)底線”，全面推進(jìn)《上海市土地利用總體規(guī)劃（2016～2040年）》編制。新一輪土地利用總體規(guī)劃將成為指導(dǎo)本市城市發(fā)展和土地利用的綱領(lǐng)性文件。目前該規(guī)劃成果已上報(bào)國務(wù)院。

一是充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃“定底數(shù)、定底盤、定底線”作用，全面鎖定城市未來發(fā)展格局。在完成現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估基礎(chǔ)上，進(jìn)一步從國土資源承載力、國家戰(zhàn)略、城市安全和功能定位出發(fā)，率先將2040年規(guī)劃建設(shè)用地鎖定在3200平方公里，對(duì)全市空間格局進(jìn)行總量鎖定、結(jié)構(gòu)調(diào)整、布局優(yōu)化，保證生態(tài)用地只增不減，市域生態(tài)用地（含綠化廣場用地）占市域陸域面積比例達(dá)到60%以上，森林覆蓋率達(dá)到25%以上，河湖水面率不低于10.5%；加強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施供給，公共設(shè)施用地占全市規(guī)劃建設(shè)用地比例不低于15%。

二是從加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的高度出發(fā)，進(jìn)一步強(qiáng)化空間用途管制。全面落實(shí)《全國國土規(guī)劃綱要（2011～2030）》，以強(qiáng)化空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要目標(biāo)，結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展導(dǎo)向、功能布局、人口規(guī)模、用地規(guī)模、交通體系、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)業(yè)布局、公共中心體系等研究，構(gòu)建上海未來“網(wǎng)絡(luò)化、多中心、組團(tuán)式、集約型”的城鎮(zhèn)空間格局，以城鎮(zhèn)圈作為空間組織和資源配置的基本單元，加強(qiáng)各類資源統(tǒng)籌，優(yōu)化大都市區(qū)空間結(jié)構(gòu)；立足城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三大空間建設(shè)，以部《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》為指導(dǎo)，以“保障生活用地、控制生產(chǎn)用地、擴(kuò)大生態(tài)用地”為原則，全面完成“三線”劃定（永久基本農(nóng)田控制線、生態(tài)紅線和城市開發(fā)邊界）；建立“三線”內(nèi)外差異化的管控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)不同空間策略地區(qū)的分類發(fā)展引導(dǎo)，不斷增加規(guī)劃實(shí)施的“剛性管控”與“彈性應(yīng)對(duì)”，探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃“多規(guī)合一”、“時(shí)空合一”，確保規(guī)劃“一張藍(lán)圖干到底”。

三是全面加強(qiáng)耕地保護(hù)力度，同時(shí)“引逼結(jié)合”開展實(shí)質(zhì)性減量。全面落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》，強(qiáng)化耕地保護(hù)主體責(zé)任，健全利益調(diào)節(jié)機(jī)制，形成耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)相協(xié)調(diào)的資源保護(hù)利用新格局。同時(shí)，大力推進(jìn)現(xiàn)狀低效建設(shè)用地減量化，一方面“以增促減”，建立經(jīng)營性用地、一般工業(yè)用地出讓與現(xiàn)狀低效建設(shè)用地減量化關(guān)聯(lián)機(jī)制，另一方面“以減定增”，將新增計(jì)劃供應(yīng)與減量化、存量盤活掛鉤，以區(qū)縣實(shí)施減量化及開展存量盤活的力度和成效，來配給其新增計(jì)劃規(guī)模。截至2016年底，全市減量化項(xiàng)目累計(jì)完成立項(xiàng)3430公頃，復(fù)墾驗(yàn)收1545公頃，計(jì)劃“十三五”期間完成低效用地減量不少于50平方公里；年度凈增用地?cái)?shù)量逐年遞減，新增計(jì)劃使用從“十二五”初期的每年40平方公里，逐步降至2016年的16平方公里，年降幅保持在20%左右。減量化復(fù)墾的用地優(yōu)先用于開展生態(tài)建設(shè)，“十三五”期間通過減量化復(fù)墾，預(yù)計(jì)增加林地7.5萬畝。

2 以深化土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為抓手，推動(dòng)城市走“底線約束、內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應(yīng)”的可持續(xù)發(fā)展道路

土地和空間是城市發(fā)展的重要資源，必須努力推動(dòng)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，切實(shí)完成去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板任務(wù)。2014年初，上海市政府頒布了《關(guān)于進(jìn)一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見》，明確了“五量調(diào)控”土地政策基本內(nèi)涵，形成了上海市土地節(jié)約集約利用制度的頂層設(shè)計(jì)和實(shí)施路徑。隨著上海全面進(jìn)入“存量發(fā)展”階段，上海越來越堅(jiān)定要走以土地利用方式轉(zhuǎn)變倒逼城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的發(fā)展道路，重點(diǎn)在優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)、綜合開發(fā)、土地全生命周期管理等方面開展了進(jìn)一步探索。

一是不斷完善和提升土地全生命周期管理內(nèi)涵。上海土地全生命周期管理以土地出讓合同為平臺(tái)，將項(xiàng)目建設(shè)、功能實(shí)現(xiàn)、運(yùn)營管理、節(jié)能環(huán)保等要素納入合同管理，土地管理流程向前延至入市申請(qǐng)、研判、公告等環(huán)節(jié)，向后延至建設(shè)用地供應(yīng)后和存量盤活過程中的土地效益評(píng)價(jià)、土壤和地下水環(huán)境保護(hù)等管控要素，引導(dǎo)開發(fā)企業(yè)向城市運(yùn)營商、服務(wù)商轉(zhuǎn)型，不斷優(yōu)化商辦、住房、產(chǎn)業(yè)等各類土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)和交易監(jiān)管手段，從源頭減少房地產(chǎn)泡沫，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。目前上海已將工業(yè)用地和經(jīng)營性用地全部納入全生命周期管理。下一步，上海將進(jìn)一步依托信息系統(tǒng)建設(shè)，進(jìn)一步完善“雙增”要求下的土地管理要素，努力推進(jìn)多部門共同監(jiān)管和信息共享，切實(shí)實(shí)現(xiàn)全地類、全要素、全生命周期管理。

二是推進(jìn)“雙控雙增”背景下的存量用地盤活和城市有機(jī)更新。立足存量時(shí)代特點(diǎn)，結(jié)合部關(guān)于“完善低效用地再開發(fā)政策”的工作重點(diǎn)，修訂《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》等一系列存量用地再開發(fā)政策，同時(shí)加大閑置土地和違法用地處置力度。通過優(yōu)化各類存量建設(shè)用地結(jié)構(gòu)、布局、功能調(diào)整，促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、空間品質(zhì)提升，推動(dòng)城市有機(jī)更新。

三是持續(xù)提升土地利用效能。探索推進(jìn)土地綜合利用和混合開發(fā)，先后發(fā)布了《關(guān)于中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合用地規(guī)劃和土地管理的試點(diǎn)意見》（滬規(guī)土資地規(guī)〔2014〕443號(hào)）和《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見》，引導(dǎo)土地混合和各類設(shè)施的綜合設(shè)置，完善城市功能。落實(shí)“十三五”單位GDP建設(shè)用地下降目標(biāo)，加強(qiáng)土地利用績效評(píng)估，圍繞需求較為迫切、矛盾較為突出的公共服務(wù)設(shè)施、道路、高校用地等開展專題研究，研究編制《上海市節(jié)約集約建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（2016）》，各類設(shè)施指標(biāo)控制值平均“瘦身”幅度達(dá)20%以上。

3 以推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為目標(biāo)，補(bǔ)齊城市發(fā)展短板

與中心城區(qū)相比，郊區(qū)一直以來是上海發(fā)展的短板。“十三五”時(shí)期是上海郊區(qū)發(fā)展的重要時(shí)期，一方面，推動(dòng)公共服務(wù)資源配置向郊區(qū)人口集聚地傾斜、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入向郊區(qū)傾斜；另一方面，充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村工作的復(fù)雜性，進(jìn)一步研究農(nóng)村新的發(fā)展模式，堅(jiān)持兼顧品質(zhì)和效率，打造“有品質(zhì)的鄉(xiāng)村環(huán)境、有尊嚴(yán)的鄉(xiāng)村生活、有鄉(xiāng)愁的鄉(xiāng)村文化”。

一是以郊野單元規(guī)劃為載體探索土地精細(xì)化管理。落實(shí)新一輪土地利用總體規(guī)劃，構(gòu)建總體規(guī)劃-單元規(guī)劃-行動(dòng)規(guī)劃的土地利用規(guī)劃實(shí)施體系，在中心城區(qū)以控制性詳細(xì)規(guī)劃管理單元為城市更新單元，在郊野地區(qū)則是以鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域?yàn)榻家皢卧娲蛟毂臼小岸嘁?guī)合一”的精細(xì)化管理實(shí)施平臺(tái)，綜合運(yùn)用土地綜合整治平臺(tái)及增減掛鉤等政策工具，進(jìn)一步整合全市關(guān)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)補(bǔ)償、片林建設(shè)、農(nóng)田水利、村莊改造等各類項(xiàng)目和專項(xiàng)資金，全面提升郊野地區(qū)的功能和效益。

二是全面推進(jìn)“土地整治+”實(shí)踐新模式。以郊野公園建設(shè)為試點(diǎn)載體，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)、林、水、村莊等各類用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和使用效能，探索耕地生態(tài)復(fù)合利用，積極推進(jìn)耕地“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、文化、景觀”五位一體建設(shè)，開展“土地整治+”系列實(shí)踐活動(dòng)，如“土地整治+運(yùn)動(dòng)”半程馬拉松賽事，“土地整治+藝術(shù)+景觀風(fēng)貌”藝美鄉(xiāng)村活動(dòng)、“土地整治+自然教育”鄉(xiāng)土動(dòng)植物資源普查，“土地整治+生態(tài)”紫糯米公益眾籌等，進(jìn)一步推動(dòng)耕地保護(hù)從數(shù)量保障向質(zhì)量提升、生態(tài)建設(shè)、文化注入等方面拓展，不斷挖掘土地整治潛力空間，努力創(chuàng)造有品質(zhì)的鄉(xiāng)村環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

三是穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。在國土資源部和國家土地督察上海局指導(dǎo)下，“入市”方面，研究出臺(tái)了《松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)實(shí)施方案》等“1+5”配套政策，截至2017年3月底，已有兩幅試點(diǎn)地塊成功入市。“征地”方面，進(jìn)一步完善了土地征收程序和被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，籌備在入市試點(diǎn)地塊開展模擬征收實(shí)驗(yàn)，開展土地增值收益分配比較工作。上海將結(jié)合推進(jìn)情況，提煉試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，形成可復(fù)制、可推廣的面上政策制度體系，為正在開展的《土地管理法》修法提供“上海經(jīng)驗(yàn)”和“松江經(jīng)驗(yàn)”。

四是全面開展不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。上海不動(dòng)產(chǎn)登記工作由楊雄市長親自掛帥，我局聯(lián)合市住建委、市農(nóng)委、市編辦、市海洋局、市林業(yè)局等10個(gè)委辦局共同推進(jìn)，開發(fā)完成了涵蓋房、地、農(nóng)、林、海的不動(dòng)產(chǎn)登記信息系統(tǒng)，建立了一套規(guī)范的法律政策體系。姜大明部長、王廣華副部長分別在《關(guān)于上海市全面實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記情況的報(bào)告》上作出重要批示，對(duì)上海不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作給予了充分的肯定。王廣華副部長到上海檢查指導(dǎo)工作，為上海頒發(fā)了“第一本”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書。

4 以“三深一土”科技創(chuàng)新戰(zhàn)略為契機(jī)，不斷助力提升城市現(xiàn)代化治理水平

土地和資源作為城市發(fā)展的基礎(chǔ)要素，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期、在資源緊約束的背景下，國土資源的管理水平關(guān)乎到城市發(fā)展的底線安全。特別是在“大、云、平、移”的互聯(lián)網(wǎng)背景下，國土資源管理更要主動(dòng)適應(yīng)信息時(shí)代的發(fā)展要求，不斷推進(jìn)改革創(chuàng)新。上海堅(jiān)持從強(qiáng)化城市安全和優(yōu)化城市發(fā)展軟環(huán)境的角度出發(fā)，按照“國際視野、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、共建共享、提質(zhì)增效”的要求，著力推進(jìn)“三深一土”科技戰(zhàn)略改革創(chuàng)新，不斷提升城市現(xiàn)代化治理水平。

一是著力推進(jìn)城市地質(zhì)工作。全面啟動(dòng)“十三五”時(shí)期地面沉降防治工作，探索地面沉降監(jiān)測信息共建、共享、預(yù)警、監(jiān)督等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)長三角地區(qū)地面沉降防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)。2016年11月24日，國土資源部地面沉降監(jiān)測與防治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室在上海正式掛牌運(yùn)行。開展了基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查與評(píng)價(jià)，前瞻研究上海淺層地?zé)崮芎侠黹_發(fā)利用。積極探索地下空間利用。結(jié)合上海空間發(fā)展需求，研究符合地下空間開發(fā)特點(diǎn)的土地管理政策、土地空間權(quán)屬、土地使用方式，統(tǒng)籌安排地下空間功能、布局、規(guī)模和開發(fā)時(shí)序，探索項(xiàng)目開發(fā)與地面監(jiān)測、地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)控制等功能的聯(lián)動(dòng)復(fù)合利用，提升地下空間綜合管理水平。

二是夯實(shí)測繪基礎(chǔ)。按照部“進(jìn)一步豐富以‘一張圖’為基礎(chǔ)的國土資源數(shù)據(jù)資源體系，深化‘一張圖’和綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)與應(yīng)用”的工作重點(diǎn)，啟動(dòng)上海空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)，深化地理信息公共服務(wù)平臺(tái)在建設(shè)交通、公安消防、應(yīng)急保衛(wèi)、氣象災(zāi)害預(yù)警等便民惠民服務(wù)和城市建設(shè)管理領(lǐng)域近100個(gè)管理系統(tǒng)中的深度應(yīng)用，不斷提高測繪地理信息工作的公共服務(wù)能力。2016年8月，庫熱西副部長到上海調(diào)研測繪管理工作時(shí)對(duì)上海工作做出了高度評(píng)價(jià)。積極利用深空資源。加強(qiáng)衛(wèi)星遙感應(yīng)用關(guān)鍵技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用，探索遙感、GPS、地理信息系統(tǒng)集成應(yīng)用路徑，提升國土資源監(jiān)測管理水平和地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)能力，促進(jìn)測繪地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市治理深度融合，助力智慧城市建設(shè)。

三是積極拓展海域管理。強(qiáng)化灘涂資源整體規(guī)劃和功能引導(dǎo)。積極實(shí)施陸海統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)陸海功能統(tǒng)籌、合理布局和資源互補(bǔ)，堅(jiān)持開發(fā)中保護(hù)、保護(hù)中開發(fā)的原則，合理控制灘涂的促淤圈圍規(guī)模，實(shí)現(xiàn)灘涂濕地資源的生態(tài)保護(hù)和總量動(dòng)態(tài)平衡。優(yōu)化配置岸線資源。推進(jìn)海洋、海岸帶基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查和適宜性評(píng)價(jià)研究。以提升岸線資源利用能級(jí)和城市多元活動(dòng)需求為宗旨，合理劃分生產(chǎn)和生活生態(tài)岸線，加強(qiáng)岸線海塘的維護(hù)和沿海防護(hù)林的種植，防止不合理的開發(fā)利用活動(dòng)和風(fēng)暴潮等極端天氣對(duì)岸線的破壞。

四是大力提升土地科技水平。利用上海在城市轉(zhuǎn)型發(fā)展上的先發(fā)優(yōu)勢開展科技研究，創(chuàng)新土地資源節(jié)約集約利用標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)規(guī)劃技術(shù)手段，研究開發(fā)“以減定增”數(shù)據(jù)庫，深化大數(shù)據(jù)分析和決策支持應(yīng)用等，開展國土資源大數(shù)據(jù)與智慧國土實(shí)踐。

今年“兩會(huì)”上，習(xí)近平總書記在參加上海代表團(tuán)審議時(shí)指出，“走出一條符合超大城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會(huì)治理新路子，是關(guān)系上海發(fā)展的大問題”。下一步，上海將按照部提出的“以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，堅(jiān)持盡職盡責(zé)保護(hù)國土資源、節(jié)約集約利用國土資源、盡心盡力維護(hù)群眾全力，推動(dòng)國土資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的工作要求，繼續(xù)按照當(dāng)好“改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者”的要求，進(jìn)一步發(fā)揮規(guī)土部門“守底線、保發(fā)展、提品質(zhì)、促轉(zhuǎn)型”的核心價(jià)值，努力走出一條符合中央要求、契合上海實(shí)際的高品質(zhì)、可持續(xù)發(fā)展之路。

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.03.001

2017-07-12

孫繼偉(1963-),上海市人民政府副秘書長,上海市規(guī)劃和國土資源管理局黨組書記 局長.