“多規融合”研究綜述及發展趨勢研究

徐 成

（中南財經政法大學工商管理學院，湖北·武漢 430070）

“多規融合”研究綜述及發展趨勢研究

徐 成

（中南財經政法大學工商管理學院，湖北·武漢 430070）

為優化我國城鄉各類空間資源的布局，發現并解決各種規劃間存在的矛盾與差異，實現“一張藍圖管發展”的目標，必須深入開展“多規融合”問題的研究。本文對多規沖突原因、多規協調性評價方法和多規融合實現路徑進行分析，并在此基礎上對比國外國土空間規劃體系，提出我國多規融合的研究特點和主要進展。研究認為：我國多規在融合過程中仍然存在一些沖突；現階段多規協調性評價的研究以定性分析為主；多規融合的實現路徑主要分為規劃理念、規劃編制和規劃實施三個方面；與國外成熟的空間規劃體系相比，我國還沒有形成全國性的多規融合模式。未來對多規融合路徑的研究應更加多元化和具體化；構建國土空間規劃體系是促進多規融合的關鍵；未來應從生態文明建設角度研究多規融合。

國土空間規劃體系；多規融合；研究綜述；發展趨勢

隨著我國社會經濟的迅猛發展與人口的急劇增長，人地矛盾日益突出[1]。為解決這一問題，有關部門依據一定區域土地資源的特性和適宜性評價，對該區域不同類型土地的規模和布局進行合理安排，從而提高土地利用的效率和效益，維持土地生態系統的相對平衡，實現土地資源的可持續利用[2]。目前，針對統一的國土空間，不同部門基于不同的視角和目的編制了相關規劃，如土地利用總體規劃、城鄉總體規劃、生態環境保護規劃和主體功能區規劃等[3]。然而各項規劃在編制和實施過程中的沖突一定程度上阻礙了土地的高效利用[4]，因此國家提出了一系列規劃融合的政策措施。

二十世紀八十年代的《土地管理法》和《城市規劃法》中就有明確規定，土地利用總體規劃與城市總體規劃（以下簡稱“兩規”）應當相互協調，2004年10月國務院發布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，第一次在全國范圍內提出“兩規合一”[5,6]；2013年習近平總書記在中央城鎮化工作會議上提出“一張藍圖干到底”，2014年8月四部委聯合下發文件推行“多規合一”試點工作，將國民經濟與社會發展規劃、生態環境保護規劃與兩規協調起來[7]；2015年頒布的十三五規劃綱要中提出構建國土空間規劃體系，即在國土規劃、主體功能區規劃與城鄉建設規劃協調一致的基礎上，充分銜接區域規劃、產業規劃、礦產資源規劃等各專項規劃，共同構成我國的空間規劃體系[8]。本文以現有相關文獻為基礎，對多規沖突的原因和多規融合的模式進行闡述和分析，并提出多規融合的發展趨勢與建議。

1 多規融合研究進展

1.1 多規沖突的原因

最初有關“多規”融合還是沖突的討論主要集中在以哪一種規劃為銜接的基準[9]，對于“多規沖突”的原因，大多數學者都有普遍的認同。“多規”不協調的主要原因在于各項規劃之間規劃體系不同、規劃期不統一、規劃邊界難界定、信息平臺差異、編制和審批機構不同[10,11]，以及“調控型”規劃與“發展型”規劃對指標分布的差異等[12]，也有學者將多規的矛盾分為導向之爭、空間之爭、利益之爭和法定之爭四個方面[13]。在多規沖突的本質問題上，一種觀點認為多規沖突的根源在于各級政府和不同部門利益主體之間的沖突[14]，另一種觀點認為多規沖突的根源在于多規之間缺乏統一的目標和協調編制的原則，而不是顯層次的規劃方法和技術之間的差異[15]。

1.2 多規協調性評價方法

學者們關于多規協調性評價的現有研究多運用定性方法展開[5～13,15,16]，如通過引入國土空間系統認知理論創新空間規劃協調機制[8]，或通過分析“多規融合”相關文獻提出構建“一套規劃、統一編制、統一平臺”的空間規劃協調機制[16]等。定量方法極少，主要涉及空間分析方法和問卷調查法，如運用GIS疊置分析兩規在城市建設用地規模和布局上的沖突[17]，或運用問卷針對建設用地規模構建兩規協調的利益相關者關系[14]。

1.3 多規融合實現路徑

通過定性分析“多規”融合的矛盾和定量評價“多規”的協調度[18]，學者們從三個維度提出了“多規” 融合的實現路徑。第一是規劃理念方面，提出在多規融合中應實行動態規劃理念[10]，且應充分體現公眾參與的社會化理念[19]，在十八大及其五中全會提出生態文明建設的背景下，多規融合更應從生態環境的角度出發，推崇可持續發展的理念，劃定保障城市生態安全的合理邊界[20]，也有學者從區域觀念出發，認為建立統一的空間管制分區是實現“多規融合”的核心內容[21]；第二是規劃編制方面，現有研究認為建立統一的編制和審批機構、統一規劃期限和標準是實現多規融合的關鍵[10]；第三是規劃實施方面，學者基于GIS空間數據庫建立多規統一的數據成果質量檢測系統，并將此項技術成功應用到廣東、寧夏等地區[22]。

2 多規融合模式研究進展

2.1 國外多規融合模式

由于大多數發達國家與我國的經濟體制和基本國情不同，其規劃體系也存在差異[23]。本文將西方發達國家的空間規劃體系大致分為指導型規劃和控制型規劃來進行闡述。首先，指導型規劃以英國和美國為例，英國規劃體系的編制過程多是自由裁定的，國家制定的規劃發展示意圖僅用來闡述國家的發展政策和目標，中微觀的城鄉建設發展主要依靠市場來決定[24]；美國沒有全國性統一的空間規劃體系，取而代之的是區域規劃和州土地利用規劃，且規劃發展目標主要依靠本州的法令或者公眾參與的聽證程序才能通過[25]。其次，控制型規劃以德國和荷蘭為例，德國《憲法》有明確規定，空間規劃由聯邦和州共同管理，聯邦空間規劃由上而下分為四級，形成有主有次、層次分明、控制有力的空間規劃體系[26]；荷蘭的空間規劃體系分為國家、省、市三級，2000年簽署的《荷蘭第五次國家空間規劃政策文件概要（2000-2020）》對未來的空間開發與基礎設施布局從整體上提供了控制和參考[27]。最后，新加坡的規劃體系將指導型和控制型結合起來，既是控制型的詳細規劃，表現為對白地嚴格的用途管制，以及對白地供應量和開發年限的控制，同時對規劃體系提供了靈活性的策略，及時根據市場情況調控土地的供求和采取促銷手段[28]。

由此可知，控制型的規劃體系能夠從總體上把握土地利用規模和布局，實現國家對基本農田、城市發展邊界和生態保護區等的控制，但對外部變幻莫測的國內外社會經濟環境的應變能力較差。指導型規劃為適應市場提出了靈活性的規劃策略，而在用地市場景氣的時候可能存在盲目開發土地的現象，阻礙土地的可持續發展。因此，對事關國家發展的用地指標在總體上進行控制，同時給予一定時間和空間下的適度調整政策，加強規劃的彈性和動態性，更適應我國的發展需求。

2.2 國內多規融合模式

與國外已成體系的空間規劃不同，我國多規融合模式處于試點探索期。由于各項規劃在歷史的發展中各具特點（如表1所示），因此選擇符合國情的國土空間規劃體系運行模式是實現多規融合的關鍵[15,29]。以武漢市為例，2009年武漢市成立國土資源與規劃局，從根本上實現了規劃部門的統一，并在規劃編制中優先保證建設用地規模不突破，對耕保紅線、市政黃線、水體藍線和生態綠線進行嚴格控制，并創新彈性管制，預留發展空間[30]。與此同時，其他地區專家們利用Arcgis Engine 9.3開發了多規合一的數據成果質量檢測系統并已應用于寧夏[31]和張家港[7]地區，或提出“三主三分”空間框架體系[32]。但都沒有形成全國性統一的規劃體系。因此，本文對國土空間規劃體系提出如圖1的構想。形成國家、省、市、縣、鄉鎮五級規劃，發改部門、國土部門、城鄉規劃部門、環保部門四部門縱橫聯動的機制。

表1 我國主要空間規劃的特征比較Table1 Comparison of the characteristics of the main spatial planning in China

圖1 國土空間規劃體系構想圖Fig.1 Framework of national spatial planning system

3 結論與展望

本文對現階段多規融合現象進行了系統的分析，從多規沖突原因、多規協調性評價方法和多規融合實現路徑三個方面對現有文獻進行了歸納總結，并對比分析了國內外空間規劃模式。總體來說，有關多規融合的研究取得了不少的成就，但是一些核心問題依然需要學者們在今后進行進一步的深入探索。

3.1 未來對多規融合路徑的研究應更加多元化和具體化

綜合現有研究多規融合路徑的文獻，發現學者們所提的建議多是從統一規劃期、規劃和審批部門、規劃標準等方面出發[33～35]。但是多規融合問題不僅是土地規劃界和城鄉規劃界學者研究的領域，也是法學、公共管理學、規劃學、環境保護學、政治經濟學等多學科共同面臨的問題，但研究的側重點存在差異。法學學者多是從樹立國家法律保障方面研究多規融合；公共管理學學者偏好從協調上下級之間、不同部門之間利益關系的角度研究多規融合；規劃學學者則從專業角度出發創新多規融合的技術方法和管理平臺等。由此可知未來對多規融合問題的研究視角將更加多元化和專業化。

3.2 構建國土空間規劃體系是促進多規融合的關鍵

多規融合中除了國民經濟與社會發展規劃是經濟和社會指標性質的規劃外，土地利用總體規劃、城鄉總體規劃、主體功能區規劃以及各專項規劃都是基于一定的區域形成的空間規劃[36,37]。因此在協調好國家重點開發區、基本農田保護區、禁止建設區、生態保護區等國土空間的基礎上建成符合國情的國土空間規劃體系將是實現多規融合的關鍵。未來的研究將更多的從如何構建適應我國發展特點的空間規劃體系方面來協調多項規劃。

3.3 從生態文明建設角度研究多規融合

多規融合的本質是優化配置土地資源，使其既能滿足當代社會經濟發展的需要，又能保護生態環境，為未來城鄉健康發展創造一個良好的條件[38]。十八大五中全會將生態文明建設納入國家五年規劃。它關乎“兩個一百年”目標的實現，因此規劃在編制和實施過程中都要堅持可持續發展理念和生態環境保護觀念，將生態文明建設和規劃的編制、修編及實施密切聯系起來。

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Study on the review and prospect of the multiple planning integration

XU Cheng
(College of Business Administration, Zhongnan University of Economics and Law, Hubei Wuhan 430070, China)

The purpose of this paper is to propose research characteristics and main progress of multiple planning integration by analyzing the research about the conficts and realization routine of multiple planning integration, and by comparing the models of national spatial planning at home and abroad.Methods employed include documentary analysis, comparative analysis and comprehensive induction.The results indicate that there are some conficts between multiple planning, the way to evaluate coordination between multiple planning is mainly qualitative analysis, the realization routine of multiple planning integration are classifed into three parts, they are planning concept and planning formulation and planning implementation, compared with foreign countries, we haven't national spatial planning system in line with national conditions.In conclusion, prospect of realization routine of multiple planning integration will diversifcation and concrete, the key to promote multiple planning integration is to establish national spatial planning system, and more from the perspective of ecological civilization construction to do research about the multiple planning integration.

national spatial planning system; multiple planning integration; review; research prospects

F301.23

A

2095-1329(2017)03-0041-05

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.03.009

2017-05-19

修回日期: 2017-07-28

徐成(1993-),女,碩士生,主要研究方向為土地利用規劃與管理.

電子郵箱: kanxbs@126.com

聯系電話: 15177328831

國家社會科學基金項目(16BGL154);教育部人文社會科學研究青年基金項目(16YJC790012);中央高校基本科研業務費一般項目(2016GS02)