灌溉水價策略對節水灌溉的影響規律及水價改革對策與建議

王興建，嚴 濤

(貴州省水利水電勘測設計研究院，貴陽 550002)

灌溉水價策略對節水灌溉的影響規律及水價改革對策與建議

王興建，嚴 濤

(貴州省水利水電勘測設計研究院，貴陽 550002)

在我國水資源日益緊缺的現狀下，合理的灌溉水價策略可以從管理的角度有效促進我國節水灌溉的推行。文章從經濟學角度、市場角度、生態環境角度、政治角度方面等闡述了灌溉水價的定價原則及方法，采用經濟學理論分析了不同水價政策對灌溉用水量的影響規律，探討灌溉水價變幅對水管部門財政、灌溉農戶接受程度和國家糧食安全的影響。指出了現今我國灌溉水價的若干問題及改革措施。

灌溉水價；灌溉用水量；節水灌溉；水價政策；水價改革

0 引 言

中國是世界上典型的農業大國，水資源時空分布不均是我國水資源分布的典型特征。我國農業灌溉用水量占到用水總量的70%以上，但灌溉水利用效率卻相對較低。在缺水問題日益嚴重的趨勢下，制定合理的用水策略及在節水前提下定制合理的灌溉水價成為節水及高產的典型的博弈問題。文章圍繞著灌溉水價制定方案，用水水價、灌溉節水效益和農業收入間相關關系，我國灌溉水價主要問題及相應的水價改革策略與建議等幾個方面對灌溉水價策略及節水效益相關關系進行探討，旨在為灌溉用水水價制定及水價改革提供相應的借鑒，建立可持續發展的灌溉用水補償機制及相應的政策方針。

1 灌溉水價定價方法及原則

隨著人類社會的進一步發展及水資源的逐步稀缺，水資源在不同用水區域具有不同的價值體現。在當今社會經濟體制下，其水資源合理配置、有償使用及水價定制(改革)成為當今熱題，而其基礎在于水資源產權的落實與水資源價值市場量化。國外水資源價格研究興起于20世紀70年代的西方國家，國內外學者綜合水資源科學與經濟學價值理論等相關理論，提出了若干水資源價值與價格評價方法。

1.1 影子價格模型

影子價格模型又可稱為效率價格或者最優計劃價格，該理論反映了社會運行在最優理想狀態下的社會勞動消耗與資源稀缺程度對目標最終資源或產品需求的價格《參考文獻：基于影子價格模型的水價計算》。影子價格價格高，表明該資源的稀缺程度較高，增加該種資源所帶來的直接經濟效益就會更大。

1.2 邊際機會成本法

邊際機會成本其計算方法是在市場經濟達到供需平衡時，自然資源例如水的邊際成本定價可以認為是增加輸出單位用水量所帶來的整個社會經濟總成本的增加量。該方法的核心為題落腳于利用經濟學原理衡量強行使用自然資源所帶來的社會的負面經濟效應與環境效應，通過評價這些效益的損失定價稀缺自然資源(例如水資源)的市場價值。

1.3 替代費用法

替代費用法針對于水資源的有限性以及稀缺性等特征，為了保證水資源或類似的自然資源等循環再生自然規律持續延續下去，人類所需付出的額外成本及相應維護代價用以表示水資源的價值，替代費用法的實質是反映了水資源的再生成本。

1.4 供求定價法

供求定價模型的前提假設是水資源的市場價格折射出了水資源作為商品水的經濟價值，根據其市場供需關系計算水作為一種流動商品的經濟價值，但由于商品水作為一種準商品狀態，收到市場、地域、生態環境等多方面的干擾，難以獲取其準確價值，且未有考慮水資源使用的功能，因此該供求定價模型還需進一步增加相應干擾因子。

1.5 完全成本法

完全成本法是指根據開發水資源所付出的抽取、凈化、輸送和排水產生的工程成本、資源成本和環境成本等所擬定的水資源價格。在該模型中，水利工程作為取水和供水媒介本身作為商品，用以推算其產物水資源的價格。在現今我國行政體制下，該模型是最易接受、容易實施的對水資源的定價方法。

水是農業生產的生命之源，由于降雨分布的時空隨機性，雨養灌溉并不能滿足作物時間空間的需要，因此水利工程既需要供給居民生活用水和工業用水等，又有供應糧食經濟作物灌溉和水產養殖用水等需求。按現行的國家農業產業政策和水價政策來講，主要采用完全成本法進行水價定制，該方法定制過程中考慮水利工程的日常維護花費，同時又要考慮農業生產需求、節水灌溉需求和農戶接受程度等因素，因此需要折中農業用水供給者、農業生產者和供水服務外部成本等多方面因素全面考慮。部分國家對于水價制定的方法與原則如表1所示，農業灌溉水價的制定涉及整個社會發展的多方面因素，僅僅從經濟學角度、市場角度或生態環境角度去衡量灌溉水價是片面的，應結合政治經濟學、不同地區水文狀況、歷史、社會、文化等視角全方位綜合考慮該問題。灌溉水價的制定應遵循著成本回收、農戶可承受性、水資源持續利用、高效配置和公平公正的原則，保證水資源在有效利用的同時使農業生產最大化，同時兼顧水資源的持續利用。

2 水價政策與節水灌溉效應相關性規律

農業是我國國民經濟發展的基礎，對于我國國家物資戰略具有重要意義，這決定了我國農業灌溉水價的制定不可能完全根據水商品市場來決定，近幾十年來國家對于農業灌溉水價的制定較其他國家相對偏低。

在我國精神文明建設發展的初期，農民節水觀念與意識整體性偏低，導致在灌溉水價較低的情況下產生大水漫灌和水資源嚴重浪費等現象。同時，由于水管部門無法通過農業灌溉水價來提高單位財政收入，導致水利工程樞紐及灌溉排水系統管網等水利設施缺乏日常維修資金來源，進一步導致灌溉系統在輸水過程中造成嚴重滲漏，陷入灌水效率低下等類似的惡性循環。除此之外，由于政府或水管部門考慮到農戶的可承受狀態，實際的終端水價低于成本水價，長期性虧損嚴重，影響了政府基層管理部門的主動性和積極性，制約了我國農業灌溉效率的進一步提高。因此，理論上來講，適度增加農業灌溉水資源的價格可以提高水資源的配置效率，并能夠更好地管理、創新以及對新型技術加以應用等，以便更好地優化資源配置，提高社會節水理念和水污染防治觀念。

表1 各國家或地區灌溉水價制定模式

然而，進行農業生產的主體是農民，節水灌溉的主體人群亦是農民，農民在考慮作物產量的同時亦會考慮抬高的水價對自己經濟效益的直接影響，灌溉用水將會有所節制，對節水灌溉有直接的促進作用。而當水價過高或過分離譜，農民從糧食種植上不能獲取較為豐厚的經濟效益，則農戶可能會脫離農業生產，從事其他產業，長此以往，我國的農業發展多元化和糧食安全戰略將會受到影響。

3 水價政策與灌溉需水量機理研究

農業用水的特殊待遇主要取決于灌溉費用、灌溉用水量、公共收入和農村福利之間的內在聯系。繪制同一物價水平地區的水價與農業灌溉需水量關系，水價與農業灌溉水量相關性關系如圖1 所示。

圖1灌溉水價與灌溉用水量關系曲線，其中左圖為高需水量-價格彈性系數，右圖為低需水量-價格彈性系數

圖中，Q=Q(p)是在既定地區農業需水量Q關于水價p的函數，圖1顯示了兩種不同彈性需求下(圖1左圖中高彈性和圖1右圖中低彈性)的農業用水量-水價函數。需水量-價格彈性系數用公式可表示為：

εq=(dQ/dp)/(Q/p)

(1)

由圖1可知，由水價調高導致的農戶直接虧損為面積B+A；水價提升對水資源管理部門的直接效益是面積A-C。通過比較兩種彈性需求下的地區可知，同樣的水價的變動對農業用戶及相關水管部門帶來不同程度的虧損或盈利。高彈性系數下，水價上調給供水部門帶來了較小的收益，而給農戶帶來的損失為B-+A，但對節水灌溉具有明顯的效果；在低彈性系數下，水價上調大幅度提高了供水部門的收益，但對灌水用戶同樣帶來了較大的經濟損失。因此，該圖闡述了針對不同需水彈性的地區，相同程度的水價改革或政策對灌溉水量、農民收入、水管部門財政收入和節水效益具有不同程度的影響。因此，針對不同地區合理繪制需水靜態特征曲線對于指導農業灌溉水價政策具有重要意義。

然而研究表明，需水量-價格彈性系數εq并非一成不變的，而是會隨著水價的調整而發生相應的改變。例如，當水價低于某個閾值后，農戶需水量對于水價調整的響應幅度較小(圖1右圖)，農戶將會維持現有的作物品質、灌溉用水量和勞動力輸出不改變，在該種需水彈性系數下，調高水價的直接效應是農戶損失轉移至水管部門。當公共水管財政收入用于渠系維修、灌區管理及提高灌溉系統水分利用效率時，能夠客觀上促進節水灌溉的實施，使節水灌溉的發展進入一個良性循環，并保證水管部門管理行政資金來源，促進其管理驅動力；而當由調高水價而產生的水價財政收入用于其他投入時，則全部的水價上調則由農戶承擔，客觀上等于減少了農戶的農業經濟效益，于農業的長期發展不利。當水價高于某個價格閾值時，如圖1左圖所示，較小的水價上調帶來可觀的節水量，此種情況下，為了更好地經濟效益，根據水價上調幅度從小到大，農民則會采取以下4種措施：①種植抗旱作物(或低耗水作物)帶代替傳統作物抑；②或者轉而種植高附加值作物，以便使灌水價值得以體現；③直接放棄農業灌溉；④放棄農業生產，耕地荒廢進入其他低投入高輸出產業。該種情況下，由于用水量的大幅減少，水價的提升未必對水管部門產生直接的財政收入，其取決于水量減低幅度與水價提升幅度的比率(圖1左圖中直線的斜率)，當農戶采取措施③④時，水管部門財政收入或降至0，導致灌溉系統管理癱瘓，該兩種情況對我國灌溉系統地正常運行及糧食安全戰略的保證極其不利。

綜上所述，不同水價下的用水量-水價彈性系數決定了水價政策的制定：針對不同情況的用水地區，如果水價政策旨在于增加水管部門的財政收入以繼續用于灌溉系統的管理與維護，則水價的變幅應保持在需水量-價格彈性系數較低的區域，此時較高的水管財政收入伴隨著較小的節水量；若水價政策的目的是節約農業用水，則水價變幅應在彈性系數較高的區域，然而此種情況下對于水管財政的增加甚微。對于政策的制定者來講，在建立農業灌溉或用水費用之前，關鍵是搞清楚不同水價調整措施對于不同利益集體的反應，以及衍生出的各種不同的社會問題。

4 目前我國農業灌溉水價主要問題

4.1 終端水價與成本水價倒掛

由于農業灌溉用水商品性意識不強，且各地區水行政主管部門本著顧全農民利益為優先，在制定農業用水價格時將其壓低，導致農業用水成本在農戶心中的誤區，誤認為農業用水成本較工業及城鎮生活用水要低，其實不然。在制定農業用水價格時，應全面考慮灌溉輸配水系統的管理維修費用，如若不然，過低的灌溉水價會導致農業用水財政供給不到位，缺乏日常渠系維護及管理資金，降低渠系水利用系數，并會影響水管理部門工作創新的積極性與主動性，陷入惡性循環之中，于節水灌溉的實施不利。在需水量-價格彈性范圍內，適當提高灌溉水價會增加水管部門對農業灌溉用水的財政收入，并能達到節水的目的。

4.2 用水量計量困難、收取率低，終端水價管理薄弱

過去幾十年間灌溉用水收取通常實行按面積收費均攤的方式，在該種收費方式下，容易出現水資源過度浪費、農戶節水意識不強等現象，因此改革終端水量計量技術，實行按時段收費、按量收費、超額加價等收費方式對農民的節水意識和水資源的節約大有裨益，這種終端計量能夠保證水資源利用的絕對公平、合理和公正，從而降低收取灌溉水費的難度，然而該種計量技術取決于灌區水利信息化的發展。現階段，由于灌溉渠系末端工程設施建設比較低端，導致灌水計量措施和水價改革等一系列科學措施難以施展。

終端水價是指在灌溉用水過程中，直接從用水農戶身上直接收取的經用水主管部門批準的最終結算水價。灌溉終端用水不歸水利部門直接掌管，或存在亂收費、亂加費、搭車和挪用截留等問題，此種現象將水價壓力直接轉移至農戶身上，加大了農民負擔，于農民經濟增收和節約水資源不利，同時又占用水管部門提升水價的空間，擾亂了水管部門對水價政策的掌控。

4.3 灌溉排水系統老化失修嚴重，水資源利用率較低

雖然近年來加大了對農業水利工程財政投入，但由于欠賬太多，農業灌排系統管理與養護仍不足，灌溉系統呈現出“上通下阻”現象。由于末端渠系系統缺乏水計量措施，因此水權和繳費責任邊界模糊不清，合同制供水-按額分配-超額加價等較為科學先進的水價制定方案難以有效執行，農戶節水意識淡薄，大水漫灌等低效灌溉模式盛行，其根本原因在于灌溉基礎設施建設不全面，水利信息化程度較為落后。

5 水價改革與節水灌溉的對策與建議

5.1 明晰水價調整幅度對各利益集體的影響規律

從科學的角度深入分析不同地區水價政策與相應灌溉需水量之間的關系，權衡水管部門財政收入、節水灌溉效益、農戶接受程度和國家糧食安全戰略之間的相關性，分析水價變幅對各利益集體的關系，合理制定灌溉水價及其相應政策。

5.2 完善渠系水量計量等基礎設施

增強渠系末端農業用水的計量精度與水準，可以有效地增加水費收取的合理性及提高農戶對水費收取的認可度，是保證科學水價政策順利實施的前提與基礎。因此，水管部門應加大農業用水計量的科研投入，加強農業灌溉渠系或管道系統的運行維護與修理，保證農業水利工程的良好運行。除此之外，水管部門應將正常的運行維修費用加入終端水價之中，實行專款專用，嚴格控制，杜絕其他開支行為。

5.3 改革基層水管理體制

水管部門的終端部門可實行落實基層、定員定崗、裁減管理人員、管養分離等措施，而對于支渠以下的工程，可在用水農戶間成立直屬于末級水管單位的用水協會，有關水費管理的一切事務交于該協會管理，減少中間環節，減輕農戶與地方政府之間的矛盾，防止代管、代收、搭車收費和截留挪用等現象出現。

5.4 建立水價獎懲補償機制，“暗補”改為“明補”

現階段我國農業用水終端水價與成本水價長期倒掛，是我國農業用水價格現狀之一。目前我國農業用水補貼多采用“暗補”形式，直接將補助劃入到水價之中，致使補貼后的終端水價嚴重偏低，該情況既不能反應農業水資源的實際價值，又不能反應農業用水的供求關系，導致農業生產中水資源不計成本的嚴重浪費，因此建立合理的激勵補償機制，改革補貼方式，通過提高水價至成本價，而后將補貼明補給農民，使其認識到水價的實際價值，提高其節水意識。

同時，可將農業用水“獎罰”機制融入“明補”之中，采用合同制供水-按額分配-超額不補或加價的水價制度，例如，根據地區實際情況，在保證作物充分灌溉的情況下制定用水定額指標，實際用水在灌溉用水定額0%-100%以內，實施正常補助，明補成本價的50%；實際用水超定額0%-25%以內，僅明補水價的25%；實際用水超用水定額25%-50%，不補助；實際用水超用水定額50%以上的，在原來水價基礎上加價50%。該種獎懲激勵補償機制關鍵的環節是如何根據各地區實際情況制定用水定額，需要水管部門引起重視。

5.5 改革固定水價制，采用枯水期、豐水期不同水價

水資源時空分布不均是我國水資源分布的主要特征之一，在枯水期可能出現灌溉水供不應求的現象，而在豐水期，水量較為充沛，供水壓力相對較小。因此，采用枯水期和豐水期兩種灌溉水價，可以緩解水資源的供給壓力，對灌溉用水的合理優化配置具有明顯效果，使灌溉農戶有意識地利用水窖、水塘、水池等儲水工程在豐水期蓄水，以備枯水期使用。

6 結 論

文章首先對灌溉水價的定價方法進行展望，從經濟學角度、市場角度、生態環境角度、政治角度等方面分析水價定制的原則；其次，分析了不同水價政策對節水灌溉和農業用水量的影響規律，并且從水管部門財政、農戶接受程度、國家糧食戰略安全和各方利益集體角度分析了水價變動的變幅范圍，以及極端水價可能出現的社會問題；再次，筆者指出了我國現今水價政策的問題，例如終端水價倒掛、計量收費困難和渠系老化失修等嚴重阻礙水價改革的若干問題；最后，筆者針對現今水價問題提出了一系列水價改革方案，在這些措施中，明晰水價調幅、完善渠系基礎設施和改革基層水管理體制是水價改革的前提條件，構架水價獎懲補償機制，水價暗補改為明補是水價改革的核心內容，改革固定水價制，采用枯水期、豐水期水價等措施是水價改革的可選建議。

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1007-7596(2017)08-0205-04

2017-07-26

王興建(1989-)，男，貴州貴陽人，助理工程師。嚴濤(1986-)，男，貴州貴陽人，工程師。

TV213.4

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