保障礦業權市場發展的法寶
——最高人民法院相關負責人介紹《最高人民法院關于審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》相關情況

保障礦業權市場發展的法寶
——最高人民法院相關負責人介紹《最高人民法院關于審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》相關情況

最高人民法院日前召開新聞發布會公布《最高人民法院關于審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）。《解釋》自公布之日起實施。相關人士表示，《解釋》的頒行是司法機關對于礦業權糾紛裁判規則供給不足的集中回應，可謂是司法裁判規則層面的供給側改革。同時，它的頒布實施對及時化解礦業權糾紛，保護國家利益和礦業權人合法權益，促進礦業綠色發展具有十分重要的意義。

那么，這份共包含23個條文的《解釋》是如何形成的？它到底回答、解釋了哪些問題？對此，最高法環境資源審判庭庭長鄭學林在新聞發布會上做了相關介紹。

礦產資源是國民經濟和社會發展的重要物質基礎。礦業權糾紛作為一類非常重要的環境資源案件，既涉及國家對礦產資源的行政管理、礦產資源的合理開發和有效利用，也涉及礦產資源的市場化配置、相關利益主體的產權保護，同時還與安全生產、環境保護等社會公共利益密切相關。

現行涉及礦業權的法律、法規多著眼于行政監管需要，不能完全適應礦業權流轉日益市場化的發展趨勢。全國各級法院對相關法律、法規的理解差異較大，裁判標準不一。為適應礦業權市場發展需求，促進生態文明建設，統一裁判規則，最高人民法院在認真總結全國各級法院審理礦業權糾紛案件實踐經驗的基礎上，經過反復調研論證和廣泛征求意見，于2017年2月20日經最高人民法院審判委員會第1710次會議討論通過了本《解釋》。

在現行法律框架內，礦業權本身是財產權、用益物權，同時亦具有行政許可特性，兼具公權和私權雙重屬性，受公法和私法共同規范。礦業權人在行使權利的過程中負有安全生產、水土保持、土地復墾、環境保護等公法上義務，相比較一般民事物權，礦業權的設立、流轉、行使、消滅等方面均具有一定的特殊性。

針對礦業權的特殊法律屬性，礦業權糾紛的審理應遵循以下基本理念：第一，礦業權作為一種財產權，可轉讓性系其本質特征之一，應允許其作為商品盡可能在市場上自由流轉，在流動中增益財產價值，提高開發利用效率，實現市場在礦產資源配置中的決定性作用。人民法院審理礦業權糾紛案件，應進一步突出礦業權的物權屬性，適當分離礦業權的財產屬性和行政許可屬性，消除阻礙礦業權流轉的不合理因素，適當處理行政審批對礦業權流轉合同效力的影響，依法保護礦業權流轉，維護市場秩序和交易安全。第二，礦產資源具有稀缺性、耗竭性、不可再生性等特征，礦產資源的開發利用必須走可持續發展道路。人民法院審理礦業權糾紛案件，應適度能動司法，保障礦產資源合理開發利用。第三，礦產資源的勘查、開采，必然伴隨對周圍生態環境的改變甚至破壞，具有較強的負外部性。如果任由市場調整，難以督促礦業權人主動將環境治理費用計入企業經營成本，甚至可能導致市場失靈、分配不公。人民法院審理礦業權糾紛案件，應注意促進資源節約與生態環境的保護。

為此，《解釋》第一條規定：“人民法院審理探礦權、采礦權等礦業權糾紛案件，應當依法保護礦業權流轉，維護市場秩序和交易安全，保障礦產資源合理開發利用，促進資源節約與環境保護。”

礦業權出讓屬于礦業權流轉的一級市場，經歷了從無償到有償、從申請在先到競爭性取得的深刻變化。2015年中共中央、國務院在《生態文明體制改革總體方案》中要求，“探礦權采礦權出讓方式，原則上實行市場化出讓”。2016年12月中央全面深化改革領導小組第三十一次會議審議通過《礦業權出讓制度改革方案》、《礦產資源權益金制度改革方案》等文件，強調要推進礦業權競爭性出讓，嚴格限制礦業權協議出讓，調整礦業權審批權限，強化出讓監管服務。國家作為出讓人與受讓人簽訂的礦業權出讓合同，本質上屬于用益物權設立行為，既以行政許可為基礎，兼具民事合同的基本屬性。合理認定礦業權出讓合同的性質和效力，對尊重市場主體意思自治，明確所有者、管理者和使用者的權利義務關系，優化礦產資源配置等均具有重要意義。人民法院審理礦業權出讓合同糾紛案件應充分保障雙方當事人的合法權益。一方面要監督行政機關依法行政，防止發生“黑箱”操作，避免以公用物尋租的情形；另一方面要注意保護自然人、法人和非法人組織的合法產權利益，踐行誠實信用、契約嚴守、契約正義等法律原則。《解釋》第二條規定：“縣級以上人民政府國土資源主管部門作為出讓人與受讓人簽訂的礦業權出讓合同，除法律、行政法規另有規定的情形外，當事人請求確認自依法成立之日起生效的，人民法院應予支持。”《解釋》第四條則對出讓人和受讓人可解除出讓合同的情形分別做了規定。

礦業權轉讓未經國土資源主管部門批準，當事人不能憑轉讓合同辦理礦業權變更登記，但并不意味著轉讓合同不具有任何法律效力，更不應認定合同無效。已經依法成立的礦業權轉讓合同，對當事人具有法律約束力。《解釋》第六條規定：“礦業權轉讓合同自依法成立之日起具有法律約束力。礦業權轉讓申請未經國土資源主管部門批準，受讓人請求轉讓人辦理礦業權變更登記手續的，人民法院不予支持。當事人僅以礦業權轉讓申請未經國土資源主管部門批準為由請求確認轉讓合同無效的，人民法院不予支持。”

礦業權轉讓合同自依法成立之日起具有法律約束力，當事人應當遵照“有約必守”的原則，依約履行自己的義務，包括辦理報批或者協助報批義務；非依法律規定或當事人約定，不得擅自變更或者解除合同。當事人一方請求另一方履行報批或者協助報批義務，人民法院原則上應予支持。《解釋》第七條中規定：“礦業權轉讓合同依法成立后,在不具有法定無效情形下，受讓人請求轉讓人履行報批義務或者轉讓人請求受讓人履行協助報批義務的，人民法院應予支持，但法律上或者事實上不具備履行條件的除外。”轉讓人無正當理由拒不履行報批義務的，受讓人有權解除轉讓合同并要求轉讓人承擔違約責任。《解釋》第八條規定：“礦業權轉讓合同依法成立后，轉讓人無正當理由拒不履行報批義務，受讓人請求解除合同、返還已付轉讓款及利息，并由轉讓人承擔違約責任的，人民法院應予支持。”

礦業權轉讓申請雖報請國土資源主管部門審批，但未獲準許的，礦業權轉讓合同喪失完全生效的可能，亦無繼續履行必要。當事人有權解除合同，因該合同取得的財產，應當予以返還，過錯方應賠償無過錯方的損失。《解釋》第十條對此作了規定。

作為法律、行政法規未禁止抵押的財產性權利，礦業權的融資功能在實踐中日益得到肯定。礦產資源屬于不動產范疇，礦業權適用不動產法律法規的調整原則，基于物權法第十五條關于債權合同與不動產物權變動相區分的規定，礦業權抵押合同應自成立時生效。《解釋》第十四條規定：“礦業權人為擔保自己或者他人債務的履行，將礦業權抵押給債權人的，抵押合同自依法成立之日起生效，但法律、行政法規規定不得抵押的除外。當事人僅以未經主管部門批準或者登記、備案為由請求確認抵押合同無效的，人民法院不予支持。”

物權法第九條規定了不動產物權登記設立的基本原則，礦業權抵押權作為不動產物權，其設立應自登記時發生效力。由于現行法律、行政法規尚未明確規定礦業權抵押的登記機構，亦未將其納入不動產物權統一登記范圍。實踐中，國土資源主管部門根據相關規定為抵押當事人辦理的抵押備案，就其所具備的權利公示、公信效果而言，與不動產登記并無實質區別。為順利解決礦業權抵押爭議、維護交易安全和秩序，可將國土資源主管部門辦理的抵押備案視為登記，作為礦業權抵押權法定登記機構確定前的過渡措施。《解釋》第十五條規定：“當事人請求確認礦業權之抵押權自依法登記時設立的，人民法院應予支持。頒發礦產資源勘查許可證或者采礦許可證的國土資源主管部門根據相關規定辦理的礦業權抵押備案手續，視為前款規定的登記。”

拍賣、變賣或者以礦業權折價抵債等方式實現抵押權，將涉及礦業權的轉讓，人民法院在作出上述處理前應就礦業權競買人、受讓人是否具備相應的資質條件進行審查。礦業權因抵押人被兼并重組、礦床被壓覆等原因滅失的，應承認礦業權抵押權的物上代位性，抵押權人可就抵押人因此獲得的保險金、賠償金或者補償金優先受償。《解釋》第十六條、第十七條對上述內容分別作了規定。

礦產資源兼具財產屬性和生態屬性,其開發利用又必然具有環境負外部性。環境保護法、自然保護區條例等法律法規明確規定，重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護；自然保護區、風景名勝區等區域內禁止進行勘查開采活動。在上述特殊區域內勘查開采礦產資源會對區域內環境公共利益造成重大損害。實踐中，有些地方為促進經濟發展罔顧生態環境保護需要，有悖綠色發展理念和生態文明建設要求，故人民法院應適度發揮司法的能動作用，對上述特別區域內的礦業權合同效力進行特別審查，為保障生態文明建設提供司法服務。《解釋》第十八條規定：“當事人約定在自然保護區、風景名勝區、重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域內勘查開采礦產資源，違反法律、行政法規的強制性規定或者損害環境公共利益的，人民法院應依法認定合同無效。”

當然，人民法院對此類合同效力的認定不影響國土資源、環境保護主管部門依法對涉及的違法違規行為進行行政監管和處罰。

礦產資源開發利用領域存在亂采濫伐、無證勘查開采、破壞性開采等違法違規現象，造成的嚴重生態環境問題未引起足夠重視。《解釋》將涉礦環境公益訴訟納入其中，既與現行民事訴訟法、環境保護法等法律關于公益訴訟的規定完全契合，亦與環境公益訴訟審判實踐聯系密切，還有助于強化生態環境保護的意識。《解釋》第二十一條中規定：“勘查開采礦產資源造成環境污染，或者導致地質災害、植被毀損等生態破壞，法律規定的機關和有關組織提起環境公益訴訟的，人民法院應依法予以受理。”

環境保護是一項系統工程，需要黨委、人大、政府、司法機關以及社會各界的共同參與。負有環境保護監督管理職責的主管部門在專業技術、設備和執法效率等方面都具有優勢，是維護環境公共利益的主要力量，而環境司法系維護環境正義的最后一道屏障，故有必要積極推動建立環境資源司法執法協調機制，做好環境行政執法與環境司法的有序銜接。《解釋》第二十二條規定“人民法院審理案件中，發現無證勘查開采，勘查資質、地質資料造假，或者勘查開采未履行生態環境修復義務等違法情形的，可以向有關行政主管部門提出司法建議，由其依法處理；涉嫌犯罪的，依法移送偵查機關處理”。

此外，《解釋》還對無證勘查開采，礦業權租賃、承包、合作，一礦二賣以及越界勘查開采等事項進行了規定，確立了相應的規則。

（中國國土資源報）