最高人民法院行政審判庭土地典型案例摘登

最高人民法院行政審判庭土地典型案例摘登

最高人民法院日前召開新聞通氣會，公布了最高人民法院行政審判庭典型案例（第一批），這是最高法院首次發(fā)布該院行政審判典型案例。這些案例是從最高人民法院行政庭辦理的近2500件案件中精選出來的，有的案例涉及房屋征收、行政強(qiáng)制、土地管理等領(lǐng)域。本期摘登其中的3起案件，以供參考。

對錯誤登記“一銷了之”有違信賴保護(hù)原則

基本案情

1995年11月，鄭州市中原區(qū)豫星調(diào)味品廠（以下簡稱豫星調(diào)味品廠，個體工商戶）與閆垌村三組以該廠系村辦企業(yè)名義向主管部門提交《關(guān)于違章用地的檢查及補(bǔ)辦征地手續(xù)的申請》。鄭州市土地管理局同意補(bǔ)辦并下達(dá)批復(fù)，該廠其后所提交的相關(guān)申請表中經(jīng)濟(jì)性質(zhì)欄填寫了“個體”。1996年12月，鄭州市政府給該廠頒發(fā)國有土地使用證，載明土地性質(zhì)為劃撥，面積126l2.7平方米。后該廠于2005年以征地補(bǔ)償安置費名義給閆垌村三組匯款33萬余元被拒。2006年12月，鄭州市政府針對閆垌村三組的撤證申請作出注銷上述國有土地使用證的決定（以下簡稱4號決定），理由是該廠與閆垌村三組采取欺騙手段，未如實登記。該廠進(jìn)而向省政府申請復(fù)議未果，遂提起本案訴訟，請求法院撤銷4號決定。涉案土地現(xiàn)已被用于房地產(chǎn)開發(fā)。

裁判結(jié)果

鄭州市中級人民法院一審認(rèn)為，豫星調(diào)味品廠當(dāng)時不屬于可補(bǔ)辦用地手續(xù)的范圍，鄭州市政府作出被訴注銷決定符合《河南省實施〈土地管理法〉辦法》相關(guān)規(guī)定，遂判決維持4號決定。豫星調(diào)味品廠上訴后，河南省高級人民法院在二審及其后的兩次再審中，均以基本相同的理由分別作出駁回上訴、維持原判和維持二審判決、維持初次再審判決的處理結(jié)果。

最高人民法院提審后認(rèn)為，豫星調(diào)味品廠在工商機(jī)關(guān)登記的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)為個體工商戶，從當(dāng)時有關(guān)文件看，該廠不屬于“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦的經(jīng)濟(jì)實體”，客觀上不具備補(bǔ)辦違法占地用地手續(xù)的資格。但是，被訴4號決定將錯誤登記和頒證完全歸因于該廠和閆垌村三組采取“欺騙手段”，而當(dāng)時有關(guān)申請表中曾將經(jīng)濟(jì)性質(zhì)填寫為“個體”。雖然存在表述前后不一，但尚不構(gòu)成對真實經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的刻意隱瞞，故4號決定認(rèn)定采取欺騙手段的證據(jù)并不充分。而對于行政機(jī)關(guān)審查不嚴(yán)問題隱而不提，事實認(rèn)定有誤。同時，4號決定剝奪了豫星調(diào)味品廠繼續(xù)使用涉案土地的權(quán)利，對其重大財產(chǎn)權(quán)益產(chǎn)生不利影響，鄭州市政府既未事前告知該廠，亦未給予其陳述和申辯的機(jī)會，所做的針對法定代表人的調(diào)查筆錄既未告知調(diào)查目的，也未告知可能因涉嫌欺騙未如實登記、行政機(jī)關(guān)擬注銷涉案土地使用證等情況，不足以使該廠在4號決定作出前進(jìn)行充分的、有針對性的陳述和申辯，程序明顯不當(dāng)。此外，4號決定未充分考量涉案土地在政府收取出讓金之后用于房地產(chǎn)開發(fā)等因素，一注了之，客觀上不利于豫星調(diào)味品廠主張信賴?yán)姹Ｗo(hù)（如需查清是否存在發(fā)證到注銷期間合理投入），遂于2016年判決撤銷一、二審及兩次再審判決，確認(rèn)鄭州市政府作出的被訴4號決定違法。

典型意義

本案典型意義在于，加強(qiáng)對各類非公有制經(jīng)濟(jì)市場主體的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，是當(dāng)前人民法院的一項迫切任務(wù)，行政審判在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政方面意義重大。本案中，鄭州市政府針對其十年前的錯誤頒證行為，僅以申請人采取“欺騙手段”為由一注了之，沒有考慮當(dāng)事人曾在申請表中據(jù)實填寫“個體”而行政機(jī)關(guān)未盡到審慎審查義務(wù)，亦未核實當(dāng)事人多年來對行政機(jī)關(guān)的信賴?yán)妗⒎康禺a(chǎn)開發(fā)因素以及注銷程序的規(guī)范性、正當(dāng)性，被最高人民法院指出事實認(rèn)定有誤，程序明顯不當(dāng)。最高人民法院同時指出，對于信賴?yán)婕叭绾螐浹a(bǔ)問題，可由鄭州市政府在判后組織調(diào)查并作相應(yīng)處理。本案的終審判決糾正了下級法院前后作出的四次判決，對于保障非公有制經(jīng)濟(jì)主體的實體權(quán)益、彰顯正當(dāng)程序價值和體現(xiàn)司法權(quán)威性，具有重要的審判監(jiān)督價值。

對合法行政行為法院應(yīng)予明確認(rèn)定

基本案情

上海市靜安區(qū)人民政府（以下簡稱靜安區(qū)政府）于2012年10月19日作出房屋征收決定，李國慶戶承租的公房在征收范圍內(nèi)。安置補(bǔ)償協(xié)商過程中，靜安區(qū)住房保障和房屋管理局（以下簡稱靜安房管局）向李國慶戶提供貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式選擇，因李國慶不認(rèn)可《補(bǔ)償方案》，雙方在簽約期限內(nèi)未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議。靜安房管局于2015年1月19日報請靜安區(qū)政府作房屋征收補(bǔ)償決定。靜安區(qū)政府受理后，組織雙方進(jìn)行調(diào)查和調(diào)解，李國慶出席但調(diào)解未成。靜安區(qū)政府經(jīng)審查，認(rèn)定靜安房管局提出的以結(jié)算差價的房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式補(bǔ)償李國慶戶的方案合法、適當(dāng)，遂于2015年2月5日作出房屋征收補(bǔ)償決定，并將決定書依法送達(dá)李國慶及靜安房管局，同時在基地張貼公示。李國慶不服，于2015年4月3日向上海市人民政府(以下簡稱上海市政府)提出行政復(fù)議。上海市政府受理后，經(jīng)審查作出行政復(fù)議決定，維持靜安區(qū)政府所作征收補(bǔ)償決定。李國慶仍不服，遂提起本案訴訟。

裁判結(jié)果

上海市第二中級人民法院認(rèn)為，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱《征補(bǔ)條例》）和《上海市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償實施細(xì)則》（以下簡稱《實施細(xì)則》）的規(guī)定，靜安區(qū)政府具有作出房屋征收補(bǔ)償決定的行政職權(quán)。其于法定期限內(nèi)作出被訴房屋征收補(bǔ)償決定，行政程序并無不當(dāng)。被訴房屋征收補(bǔ)償決定認(rèn)定事實清楚，法律適用準(zhǔn)確。上海市政府在規(guī)定的期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定，程序合法。遂判決駁回李國慶的訴訟請求。上海市高級人民法院以與一審基本相同的理由判決駁回上訴，維持原判。

最高人民法院認(rèn)為，靜安房管局因與李國慶在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，報請靜安區(qū)政府作出補(bǔ)償決定。靜安區(qū)政府受理后，核實相關(guān)材料，組織召開調(diào)解會，并在調(diào)解未成的情況下，在法定期限內(nèi)作出被訴房屋征收補(bǔ)償決定，程序合法。靜安區(qū)政府依據(jù)租用公房憑證記載的居住面積乘以相應(yīng)系數(shù)計算被征收房屋建筑面積，結(jié)合房屋評估單價等確定貨幣補(bǔ)償金額及補(bǔ)貼款等，并以上海市土地儲備中心安排的用于征收地塊安置的房源安置給李國慶戶，未侵犯李國慶戶的合法利益，安置方案并無不當(dāng)。此外，經(jīng)上海房地產(chǎn)估價師事務(wù)所有限公司評估，被征收房屋于征收決定公告之日的房地產(chǎn)市場評估單價為29233元／平方米，該地塊評估均價為29200元。李國慶在規(guī)定的期限內(nèi)未申請復(fù)核。后靜安房管局向李國慶征詢是否需要專家鑒定，李國慶明確表示拒絕。在協(xié)商過程中，靜安房管局向李國慶戶提供貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式選擇，因李國慶不認(rèn)可《補(bǔ)償方案》，雙方在簽約期限內(nèi)未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議。據(jù)此，李國慶提出的評估報告違法及剝奪其安置補(bǔ)償方式選擇權(quán)的異議缺乏依據(jù)。上海市政府在規(guī)定的期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定，適用法律正確，程序合法。遂裁定駁回李國慶的再審申請。

典型意義

本案的典型意義在于：在被訴行政行為達(dá)到合法性要求的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)作出明確的認(rèn)定，既彰顯依法行政的規(guī)則，使后續(xù)的行政執(zhí)法活動有所遵循，又明晰權(quán)利保護(hù)的界限，為人民群眾依法維權(quán)提供規(guī)范和指引。本案中，人民法院通過對被訴征收補(bǔ)償決定和行政復(fù)議決定的全面審查，特別是從被訴行政行為職權(quán)合法性、程序合法性、實體認(rèn)定合法性等多個方面進(jìn)行了審查，同時對相對人的實體權(quán)益保護(hù)問題作了認(rèn)定，在確認(rèn)行政行為合法和相對人權(quán)益得到保障的前提下，裁定駁回相對人的再審申請。

提起行政訴訟須以利害關(guān)系為前提

基本案情

1995年6月3日，河北省景縣商業(yè)局食品加工廠為了解決職工住房問題，申請征收涉案土地。1995年10月，原景縣土地管理局將該土地征收，并出讓給景縣商業(yè)局食品加工廠，并在辦理土地登記過程中將土地使用者變?yōu)轳T玉章（馮書軍之父）。1995年11月，河北省景縣人民政府（以下簡稱景縣政府）為馮玉章頒發(fā)了國有土地使用證。馮玉章辦證后一直未建房。2003年3月1日，第三人張?zhí)彀惨?000元的價格將該地賣給趙文彬，雙方簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議。2004年趙文彬在該地上建房并居住至今，但一直未辦理土地使用證。2009年6月，馮玉章將趙文彬訴至景縣人民法院，趙文彬得知馮玉章已辦證，遂提起行政復(fù)議。復(fù)議機(jī)關(guān)以程序違法為由撤銷景縣政府為馮玉章頒發(fā)的國有土地使用證，并注銷其土地登記。馮玉章不服該復(fù)議決定，訴至法院。

裁判結(jié)果

河北省冀州市人民法院一審認(rèn)為，第三人趙文彬在本案爭議土地上建房，并居住多年，趙文彬與景縣政府為馮玉章發(fā)放土地使用證的行政行為存在利害關(guān)系，因而被告受理趙文彬提起的行政復(fù)議申請并無不當(dāng)。被告認(rèn)定景縣土地管理局未依法辦理土地權(quán)屬變更，直接為馮玉章辦理土地登記程序違法，并認(rèn)定依據(jù)該土地登記辦理的土地使用證程序違法，事實清楚，判決維持被訴行政行為。馮玉章不服，提起上訴。

河北省衡水市中級人民法院二審認(rèn)為，雖然趙文彬在涉案土地上建有房屋，但是景縣政府的頒證行為在先，趙文彬的利益在后，以后來的利益否定在先的行政行為，不符合客觀實際情況，也沒有法律依據(jù)。二審法院判決撤銷一審判決和被訴的行政復(fù)議決定。本案經(jīng)再審，判決撤銷二審判決，維持一審判決。

后本案經(jīng)最高人民法院裁定提審。最高人民法院認(rèn)為，本案的焦點問題是，趙文彬?qū)τ?995年11月景縣政府頒發(fā)國有土地使用證的行政行為是否具有申請行政復(fù)議的主體資格。趙文彬?qū)ι姘竿恋氐恼加性从趶執(zhí)彀?003年的轉(zhuǎn)讓行為，而頒證行為則發(fā)生在此次轉(zhuǎn)讓之前的1995年。因此，趙文彬要獲得申請復(fù)議的資格只有通過轉(zhuǎn)讓承繼的方式。而轉(zhuǎn)讓承繼的前提則是頒證行為作出時張?zhí)彀簿哂猩暾垙?fù)議的資格。1995年10月，原景縣土地管理局將該土地征收后，該幅土地的性質(zhì)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閲小執(zhí)彀参磳ν恋卣魇招袨樘崞鹦姓?fù)議或者行政訴訟。此后，原景縣土地管理局在辦理土地登記過程中將土地使用者變?yōu)轳T玉章，景縣政府也為馮玉章頒發(fā)了國有土地使用證。該頒證行為是在該幅土地通過征收轉(zhuǎn)為國有土地的基礎(chǔ)上作出的。即,在頒證行為作出之前,?即使不考慮張?zhí)彀苍?990年就已經(jīng)將涉案土地使用權(quán)有價轉(zhuǎn)讓給馮玉章一節(jié)，其亦因該土地被征收而不享有土地使用權(quán)，故其與該頒證行為之間并無法律意義上的利害關(guān)系，不足以獲得申請復(fù)議的資格。據(jù)此，趙文彬不具備申請行政復(fù)議的權(quán)利基礎(chǔ)。判決撤銷再審判決，維持二審判決。

典型意義

本案的典型意義在于進(jìn)一步確定行政復(fù)議資格和權(quán)利的承繼問題。行政復(fù)議制度是我國重要的行政救濟(jì)制度。行政救濟(jì)制度的核心理念在于“有權(quán)利必有救濟(jì)”。根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，行政相對人認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請。根據(jù)行政復(fù)議法實施條例的規(guī)定，申請需與被申請的行政行為有利害關(guān)系，復(fù)議申請才予以受理。本案中，趙文彬?qū)ι姘竿恋氐恼加衼碓从趶執(zhí)彀苍?003年的轉(zhuǎn)讓。本案中被申請復(fù)議的頒證行為發(fā)生在1995年。行政機(jī)關(guān)作出頒證行為時，張?zhí)彀惨呀?jīng)喪失對涉案土地的使用權(quán)，與該頒證行為之間已無法律意義上的利害關(guān)系，亦無申請行政復(fù)議的資格。

本案中，作為前手的張?zhí)彀惨呀?jīng)喪失行政復(fù)議的資格，作為后手的趙文彬則喪失了權(quán)利繼受的基礎(chǔ)。本案頒證之后，行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間業(yè)已形成穩(wěn)定的行政法律關(guān)系，除非存在法定事由，法院和行政復(fù)議機(jī)關(guān)亦有義務(wù)維持行政法律關(guān)系的有序存在。公民、法人或者其他組織只有在符合行政復(fù)議法和行政訴訟法的關(guān)于利害關(guān)系人的規(guī)定的前提下，才能對既存法律關(guān)系發(fā)起復(fù)議或者訴訟“挑戰(zhàn)”，這也正是維護(hù)法律安定性和行政秩序穩(wěn)定性的需要。該案對于明確行政復(fù)議資格條件及其承繼具有一定的示范意義。（中國國土資源報）