關于土地制度改革的研讀筆記
——兼論嚴格治理土地流轉中的亂象

□ 丁聲俊

關于土地制度改革的研讀筆記
——兼論嚴格治理土地流轉中的亂象

□ 丁聲俊

接上期

（2）土地“承包權”。指的是依法對一定土地取得利用并取得收益的權利。它是土地使用權的法律體現形式。土地使用權是與土地所有權相關的財產物權。依照法律的規定，土地使用權分有償使用和無償使用兩種形式：以競爭方式獲得農村土地承包經營權，一般是有償的土地使用權；以家庭承包方式獲得集體經濟組織的使用權通常是無償的。中央有關決議規定，農村土地承包關系長久不變，是土地制度再改革的一項重大成果，是國家第二次給農民土地賦權。第一次是實行“耕者有其田”的土地改革；第二次是“賦予農民承包權”的土地改革。按照《物權法》的規定，土地承包經營權人、依法有權對其承包經營的耕地從事種植業、林業、畜牧業等農業生產。

（3）土地“流轉權”。指的是賦予農戶自由流轉承包土地的經營權，即可以自由選擇轉讓權、出租權和土地入股權，以及抵押權等形式流轉耕地。承包土地經營權流轉應當遵循五項原則：一是土地經營權自由流轉，即堅持平等、協商、自愿、有償進行土地承包經營權流轉；二是保持土地性質不變。即不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途；三是確定土地承包期。即流轉的期限不得超過承包期的剩余期限；四是新型經營主體必須有能力。即受讓方須有農業經營能力；五是在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。通過土地流轉把零散土地合并起來，便于機械化耕作，擴大適度經營規模，提升規模效益。農戶取得承包土地經營權流轉權，是我國農村改革的最主要成果，有權將土地承包經營權自由流轉。

2. 土地“三權分置”制度的特點。農村土地“三權分置”是時代呼喚的產物。它既是對“家庭聯產承包責任制”改革偉大成果的繼承，又是適應經濟社會發展要求而不斷變革創新的結果，特別著眼于解決現實問題，具有豐富的社會經濟內涵，又有重大的政策性改革創新意義：一是“三權分置”制度創新了農村土地產權制度，拓展了農村土地集體所有制的有效實現形式。截止2016年6月底，全國農戶承包耕地流轉面積已達到4.6億畝，在承包耕地總面積中占到3成以上。二是“三權分置”制度豐富了“雙層經營”體制的內涵，加強了農村基本經營制度的持久活力。三是“三權分置”制度順應了發展適度規模經營的時代要求，為中國特色新型農業現代化開辟了新路徑。四是“三權分置”制度踐行了黨的十八大提出的“創新驅動戰略”和“五大新發展理念”，為實現協調發展、綠色發展、共享發展、全面建成小康社會提供了制度支撐。

總而言之，“三權分置”既順應了廣大農民、特別是進城務工農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，又適應了推進農業現代化、適度規模經營和新型城鎮化的需要，使獲得土地承包權、經營權的農民，又獲得了財產享有權。

3. 土地制度獨具中國特色的創新。自我國開創農村“家庭聯產承包責任制”后，又濃墨重彩地譜寫出“三權分置”的土地制度，具有中國特色的新型土地制度：一是保持土地集體所有制性質并發揮其優勢。“新制度”充分維護農民集體對承包土地發包、調整、監督、收回等各項權能，發揮土地集體所有制性質的優勢和作用。二是賦予土地承包權人各項權能。按照承包土地法，土地承包權人享受占有、使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能。三是土地經營權人享有財產受益權。土地經營權人在一定期限內、對流轉土地依法享有耕作并取得相應收益的權利。經營主體在流轉土地經營權或依法依規抵押，須有承包農戶或其委托代理人的書面同意，并向農民集體組織機構書面備案。四是符合馬克思主義的基本規律。“新制度”按照歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的產權制度要求，推出農村土地集體所有權、農戶承包經營權的“確權登記頒證”措施，向農民“確實權、頒鐵證”，穩定農村土地承包關系并保持長久不變。以此為標志，我國完成了土地制度改革“三部曲”，開創出符合生產力發展狀況、獨具特點的農村土地“三權分置”制度。

三、關于土地流轉中產生“亂象”的原因及嚴治

實質上看，農村土地承包經營權流轉、是農戶土地權利和利益的大調整，涉及權利關系廣泛而復雜。在我國土地制度改革的過程中，由于信息不對稱、法制觀念淡薄、“貪腐”歪風屢發等原因，致使在農村土地流轉中產生種種亂象，必須認真加以糾正。

（一）土地流轉中出現的種種亂象。由于違背土地流轉的原則和策略，加之信息失真，地源虛假，致使近年來土地流轉中亂象叢生、事件頻發，有以下6種亂象。

1. 土地流轉主體混亂。我國農村土地承包法規定，土地承包經營權流轉的主體是承包方。也就是說，農戶有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉及選擇何種流轉方式。然而，違背土地流轉的原則和規定，各地土地流轉中，除農戶外，村民小組、村民委員會，甚至鄉鎮政府、縣區政府取代農戶決定土地流轉。特別是在招商引資，規模經營等土地流轉中，有的縣鄉政府不經農戶授權、甚至強制農戶與外商訂立土地流轉協議后才通知農戶。而且對農民補償不合理，土地中介亂收費；以所謂“合法”的形式變相占用農地；簽訂“城下之盟”，“強制流轉”或“被流轉”。這無異于非法巧取豪奪，完全剝奪了農戶的參與權、協商權和監督權。

2. 土地流轉行為混亂。按照農村土地承包法的規定，土地流轉都必須是自愿、平等、有償，并且必須以書面形式完成。然而，在各地都出現不符合規定的現象：農戶隨意流轉與基層政府強制流轉并存，口頭流轉與書面流轉共生，有償、低償、無償流轉同在。這不僅有違依法、自愿、有償流轉原則，也有違（除代耕不超過一年的）“當事人雙方應當簽訂書面合同”的法律規定。有的市縣口頭流轉協議達到70%以上。有的即使有書面流轉合同，也存在條款殘缺不全等問題，為糾紛仲裁和訴訟案件的審理留下隱患。

3. 流轉土地用途混亂。按照相關法律的規定，土地承包經營權流轉，不允許改變土地的農業用途，基本農田不得植樹、挖塘養殖。然而，不少地方土地流轉后“非農非糧化”傾向明顯。相當多土地流轉后用來建墳園、建房、建窯、辦企業，甚至變相建賓館、搞房地產經營等。令人匪夷所思的是，有的土地建立起工廠后，還在領受農業補貼。這不僅造成大量土地資源浪費，而且勢必給守住基本農田和耕地紅線帶來隱患。

4. 土地“資本化”混亂。農村土地承包法規定，承包方對其在承包土地上投入并提高土地生產能力的土地，在進行流轉時有權獲得相應的補償，包括承包期內農戶自愿交回和集體依法收回承包地的補償權。然而，一些城市工商資本下鄉后建立農業企業，或者建立農民“專業合作社”。它們租賃農戶承包地的形式，實質上就等于“買斷”經營權。在支付地租后，收益分配一概與原承包方無關，原承包農戶只能以“流轉費”的形式享受流轉前的成果，土地流轉后的新成果絲毫享受不到。在一定意義上而言，這些企業如同“新地主”，只付給農戶土地租金，其他一切收入全部歸企業所占有。這說明，農村土地承包法在一些地方沒有得到貫徹落實。甚至有的鄉村違規降低流轉費，截留、挪用流轉款，侵害了農民土地流轉的收益權。

5. 土地流轉市場混亂。按照國家的規定，土地“承包經營權在公開市場上流轉”。土地流轉市場服務體系起步較早的縣市，服務功能較齊全，取得了良好的效果。然而，相當多的縣市還未建立土地流轉服務市場，即使初步建立起土地流轉服務市場的，缺編制、缺經費、缺制度，在信息收集發布、咨詢服務、合同服務、地價評估、糾紛調處等方面的功能很不健全。由于土地流轉市場建設薄弱，導致產生兩方面問題：一方面，許多地方的土地流轉還處于自發、無序、混亂狀態，農民權益蒙受損害；另一方面，由于沒有具體的法律條款進行規范，農民的合約意識薄弱，所以轉出方、轉入方之間經常會出現毀約或棄約現象。

6. 職能部門監管混亂。土地流轉是一項政策性很強的重大改革，也是一項復雜且涉及農民切身利益的工程，因此由相關行政職能部門進行監管是必不可少的。然而，迄今相關職能部門對土地流轉的監管頗多混亂。其主要表現是越位、錯位、不作為。例如，“越俎代庖式”土地流轉。這屬于主體錯位、權力越位。再如，有的地方的干部對服務土地流轉監管的意識和能力不強，能推諉就一推了之，更不用說積極引導、熱情服務了。對于土地流轉后“非農化”“非糧化”問題視而不見。再如流轉土地地上附著物處理問題，流轉后社會保障問題，以及糾紛處理問題等，都需要嚴加治理和糾正。

（二）土地流轉“亂象”產生的原因評析。導致土地流轉產生亂象的原因有多種，包括法律法規的、思想認識的、經濟利益的原因等，可概括為：對承包經營權流轉的法律效力認識不到位；不同村鎮之間土地流轉的補償標準不同，導致產生矛盾；土地流轉合同內容違反原約定用途；集體土地被以村委會名義租用后，實際用地者為鎮政府；農村基層組織協調處理糾紛的能力不足，缺乏一套行之有效的糾紛解決機制；法律法規宣傳不到位。此外，村鎮干部不依法辦事導致糾紛發生，諸如不重視合同管理、不簽訂書面承包合同、經營權證發放不到位等，以及信息不對稱、地源虛假、法律意識淡薄等。這里，要特別對各方面的思想認識問題、包括農民、地方政府和新型經營主體的思想認識問題進行簡要評析。

1. 有兩種模糊思想認識需要澄清。廣大農民是愿意把承包土地有償流轉出去。但是，在廣大農民中有兩種模糊思想認識需要澄清：一是土地租金的要求或預期越來越高漲；二是對土地流轉收益、對流轉后土地歸屬存在擔憂。即對土地流轉后是否被改變隸屬關系存在擔憂。因此，部分農民對土地流轉抱有疑慮，甚至產生本能的思想抵觸。不澄清模糊思想認識，就會對土地流轉產生負面影響。

2. 片面的把土地流轉視為“政績”。部分地方政府官員不是真正為合理配置土地資源、發展適度規模經營而推進土地流轉；也不是真正為維護農民切身利益、合理提高其收入推進土地流轉，而是片面地為彰顯自己的“政績”。由這種片面認識出發，他們的眼睛往往只盯在“數字”上，即更多關注自己轄區內流轉了多少畝土地，“數字”越高，“政績”越大；反之，“政績”越小。與此同時，對土地流轉后的情況和取得什么效果則關心不夠。

3. 土地流轉農民失去其主人地位。迄今，大多數農村新型經營主體采取的是土地租賃形式，即租賃農戶土地、對農民支付地租。如果流轉土地的農民參加相關企業里勞動，可以取得工資。至于流轉后的土地種與不種、種什么與種多少、取得的收益怎樣分配等事務，就與出租土地的農民沒有絲毫關系了。這樣，新型經營主體和農民之間的關系就完全變成了土地租賃和被租賃、雇傭和被雇傭的關系，使農民失去了土地主人的地位。

（本文作者系中國人民大學中國合作社研究院首席研究員)