臨夏州農村公共產品供給優先序變化追蹤研究
——基于農戶需求調查的視角

■/崔治文 張智和 武 林

臨夏州農村公共產品供給優先序變化追蹤研究
——基于農戶需求調查的視角

■/崔治文 張智和 武 林

根據農戶現實需求確定農村公共產品供給優先序并按需提供公共產品，有利于提高農村公共產品的供給效率和財政資金使用效率。文章運用聚類分析法對200份入戶調研數據從重要性和需求緊迫性方面進行分層排序，綜合測算得出當前農戶對農村公共產品需求的優先序，并與2010年調研實證結果進行對比，發現農戶在對公共產品的重要性判斷和需求緊迫性的選擇均發生了不同程度變化。且這些變化與當地政府近年來在各項農村公共產品的現實投入以及當地經濟發展水平密切相關。因此，文章在實證對比結果的基礎上結合相關因素綜合分析，提出當地政府在現階段應繼續加大對農村公共產品的供給力度；優化供給優先序；建立有效的農民利益和需求表達機制等措施，以期改善該地區農村公共產品的供給現狀。

臨夏州 農村公共產品 農戶需求 供給優先序

農村公共產品的有效供給對農村經濟社會發展有重要的推動作用，但目前無論從政策目標還是從投資效率角度，公共產品供給的假設前提都是以決策者偏好代替需求意愿，這種“自上而下”的供給機制難以避免政府在農村社區公共產品供給中的“越位”，也就難以防止供需脫節的低效風險。因此，在可用財政資金緊缺的情況下，應及時了解農戶的真實需求，結合政府投入現狀根據農戶需求提供公共產品，并根據不同時期的需求變化分析影響因素，探尋其優先序變化的原因，優化供給優先序，以期提高農村公共產品供給效率、促進農村社會經濟和各項社會事業的發展。

臨夏少數民族自治州（后文簡稱臨夏州）作為我國經濟發展落后的西北欠發達省份甘肅唯一的回族自治州，一方面自身經濟總量小，每年用于支農的財政資金更是捉襟見肘，且當地貧困面大、貧困程度深、農村基礎設施薄弱、農業技術嚴重落后；另一方面臨夏州境內有回、漢、東鄉、保安、撒拉、土、藏等31個民族成分，少數民族人口占總人口的59.2%，是典型的多民族聚居區，因當地民眾受教育程度低、村莊座落分散，教派文化等多方面因素的影響，當地農村的經濟發展情況與甘肅省其他市州相比還有一定的差距，因此及時了解多民族貧困聚居區農民的公共產品的需求特性，研究如何改善該地區農村公共產品的供給問題，提高財政支農資金使用效率，加快當地農村地區的經濟發展，最大限度的滿足當地農民自身需求顯得尤為重要。為研究臨夏州農村公共產品供給情況，在2010年我們曾對該地區的15個鄉鎮、26個自然村、200戶農戶進行入戶調研，發現當地農村公共產品供給總量不足、供給結構不合理等問題，提出了農村公共產品供給應考慮農戶的需求，并分析得出該地區供給優先序。出于探究該地區經濟社會發展中農村公共產品供給狀況改變及其對經濟社會發展影響的考量，2016年對當地農戶進行了跟蹤調查，發現農村公共產品供給總量及供給結構均有不同程度的變化，因此，本文在需求變化程度及規范分析結果的基礎上提出優化供給優先序，這對有效利用當地財政資源、提高公共產品供給效率有重要的現實意義。

一、臨夏州農村公共產品供給變動狀況分析

（一）供給總量大幅上升，但依然無法滿足農戶的基本需求

2010年以來，隨著臨夏州經濟快速增長，財政預算收支、金融發展水平快速提高，農村公共產品供給水平相比有了大幅提升。截至2015年底，臨夏州生產總值由106.38億元增加至211.4億元，增長近1倍；財政支出由86.9億元增加到200.6億元，增長1.3倍，年均增長18.2%；其中財政支農資金達30.5億元，是2010年的2.7倍，金融機構涉農貸款余額313.8億元，是2010年的4.26倍，發放精準扶貧專項貸款高達24.6億元，由此可見，地方政府明顯加大了對“三農”的資金投入力度。同時，截至2015年底，公路總里程數增加至6743公里，相比2010年凈增加了2199公里；鄉村道路通暢率由2010年的55%提高至91%；新增造林面積達39萬畝；每千人擁有病床數（張）由1.8上升至3.9；農村自來水普及率由65.5%提高到89.6%，基本解決了絕大多數農戶吃水難、用水難的歷史難題；電視人口覆蓋率達到97.8%；環境綠化、醫療衛生、教育等方面的投入也均有不同程度的提升（見表1）。

通過表1數據可以看出，農村公共產品供給總量大幅上升，農村基礎設施建設已初具規模。但由于甘肅省經濟發展水平整體相對落后，臨夏州作為甘肅省少數民族自治州，工業經濟發展水平更是低于全省平均值，縣域經濟發展嚴重不平衡，各項公共產品的財政支出相比其他地區，仍有很大差距，本次調查中有76.4%的樣本戶認為產品政府投資供給主要問題是“投資總量不足”，可見在絕大多數農戶心中農村公共產品目前的總體供給水平仍然很難滿足當地農戶的基本需求。

（二）供給結構整體有所改變，但依然未能與農戶自身需求形成有效對接

隨著臨夏州近幾年對各項農村公共產品的投入不斷加大和調整，農村公共產品供給結構有了明顯變化。與2008年相比，財政支出高達200.6億元，增長了293.1%，其中農林水事務達26.02億元，增長了359.7%，占總支出的12.97%，較2008年提高了近2個百分點；社會保障和就業支出達31.50億元，增長了288.4%，占總支出中的15.70%，相比2008年總支出占比的15.89%，基本持平；教育方面的支出達33.91億元，增長了253.2%，占總支出的16.90%，較2008年的18.81%下降了近2個百分點，2008年占比較少的科技支出更是持續減少至0.39億元，僅占總支出的0.2%左右，相比2008年下降了0.8個百分點，而且在2008年調查中顯示的農戶需求最緊迫的醫療衛生支出僅為19.45億元，占總支出的9.7%，相比2008年下降了0.4個百分點。同時在本次調查中有64.8%的樣本戶認為目前農村公共產品政府投資供給的問題是“投資結構不合理”，有高達76.9%的樣本戶認為目前政府提供的公共產品和自己的需求“部分一致”，有19.2%的樣本戶認為目前政府提供的公共產品和自己的需求“完全不一致”，由此說明政府對公共產品的供給未能與農戶的需求形成有效對接，結構不合理問題依然存在。

表1 2008——2015年臨夏州部分農村公共產品供給量

二、臨夏州農村公共產品供給優先序

（一）問卷設計

為了追蹤研究自2010年以來臨夏州農村公共產品供給的變化情況，進一步了解現階段農戶對農村公共產品從重要性判斷和需求緊迫性方面供給優先序的選擇，筆者于2016年7月至9月，分別對臨夏州的15個鄉鎮、26個自然村、200名農戶進行了走訪式問卷調查。問卷設計沿用了2010年調研期間沿用的“鄉村道路建設、安全飲水、農村電網改造、農田水利建設、農業技術、農村醫療保健、勞務培訓、廣播電視、義務教育、農村社會保障、市場信息服務、計劃生育、生態環境保護、文化娛樂健身”等14項公共產品作為基本選項，規避了其他的因素干擾；調研樣本地的選擇也與2010年所選樣本地基本一致，以此確保了數據的連續性和相關性。同時考慮到少數民族地區農戶絕大多數文化水平低的特征，本次調研問卷絕大多數以實地訪談的形式完成。本次調研共走訪了200名農戶，共完成問卷200份，其中有18名農戶在訪談過程中由于缺乏主觀判斷意識，對公共產品的選擇與問卷中公共產品的排序完全一致，不具有參考價值，因此剔除該18份問卷，共完成有效問卷182份。

農民是農村公共產品的使用者和最終受益者，因此農民對于各項公共產品的重要性判斷及需求度在一定程度上為當地政府在農村公共產品投入上提供了投入方向。本文對上述的14項公共產品按順序依次標記為1—14，調研訪談期間讓當地農民按重要程度和需求緊迫程度分別對其依次進行排序。

（二）農戶對農村公共產品的重要性選擇排序

以農戶的視角對影響他們生活的這14項公共產品以調研訪談的形式讓農民自己按對其的重要程度進行依次排序，且對排在前五位的公共產品進行統計匯總（見表2）。

表2 農戶視角下對自己及其所在村最重要公共產品的排序

從表2可看出，鄉村道路建設出現44次位列第一位最高；第二位上出現最多的是農村醫療保健；第三位被選頻次最高依然為農村醫療保健；第四位被選頻次最高為義務教育，第五位被選頻次最高亦為義務教育。

為進一步對以上14項公共產品在不同的位次上出現不同頻次的現狀進行更準確、更有效的排序，我們運用聚類分析中的“分層聚類”方法對其進行分類。通過表2中關于該14項公共產品在不同位次的分布情況以及在前五位的總次數作為參評依據，并結合實地調研走訪時的感受對其進行聚類分層，聚類結果表明，其公共產品可以聚合為六個層次，具體結果如下：

第一層次為鄉村道路建設和農村醫療保健，這兩項在前五位中分別出現被選128次和137次，明顯高于其他公共品出現的次數，因此應是當地農民最關心的問題。其中鄉村道路建設在前三位中被選96次，說明當前道路建設比醫療保健更為重要。第二層次是義務教育和安全飲水，結合表2中各個位次上的被選次數，這兩項應聚為一層。其中義務教育在前五位中共計被選109次，由此可見其在農民心中的重要程度，其次是農村用水安全，亦不容忽視。第三層次是農村社會保障、農田水利建設和農村電網改造，這三項分別在前五位中被選77次、70次和71次被聚類在該層級，且在該層級中農村社會保障最為重要，其次是農村電網改造，最后為農田水利建設。第四層次是農業技術和勞務培訓，這兩項分別在前五位被選55次和60次被聚類在該層級，依據總被選次數及各位次的數據考量，勞務培訓在該層級中最重要，其次是農業技術。第五層次是市場信息服務和生態環境保護，這兩項在前五位中出現的頻次較低且出現的次數基本靠近，因此被列為第五層級，且在該層級生態環境保護更重要于市場信息服務。第六層次是廣播電視、計劃生育、文化娛樂健身，這三項在前五位中出現的次數都很低且位次均靠后，因此被聚類為第六層次，且在該層級中重要程度依次為廣播電視、文化娛樂健身和計劃生育。

綜上所述，通過對問卷數據的匯總和按照農戶對公共產品重要性判斷進行聚類分析，得出當前農村公共產品供給的優先序為：鄉村道路建設；農村醫療保健；義務教育；安全用水；農村社會保障；農村電網改造；農田水利建設；勞務培訓；農業技術；生態環境保護；市場信息服務；廣播電視；計劃生育和文化娛樂健身。

表3 農戶視角下急需政府投資的公共產品排序

（三）現階段農村公共產品需求緊迫性排序

以農戶的視角，若政府將進行農村公共的投資，調研對象需對這14項公共產品要求政府投資的先后順序做出選擇，統計匯總對位次前五項匯總（見表3）。

通過表3對比發現，在第一位中安全飲水出現38次位列第一位，但在前五位中總次數較低，且應考慮在調研期間咀頭村正好出現自來水斷水的狀況。在當時調研訪談過程中當地參與訪談的29名農戶均將用水安全列為重點整改對象，但其他地方并未有如此頻繁斷水的現象，因此，對該組數據在綜合對比時應剔除該部分斷水農戶的影響。第二位中農村醫療保健出現32次，位列第二位最高，且各位次均有較大需求，第三位、第四位被選頻次最高的均為農田水利建設，第五位被選頻次最高的為農業技術。

為進一步對以上14項公共產品在不同位次上出現不同的頻次需求現狀進行更準確有效的排序，我們依然運用聚類分析中的“分層聚類”方法對其進行分類。通過實地調研考察，并結合14項公共產品在不同位次的分布情況（見表3）以及在前五位的總次數作為參評依據對其進行聚類分層，聚類結果表明，其公共產品可以明顯的聚合為六個層次，具體結果如下：

第一層次是農村醫療保健和農田水利建設，其中農村醫療保健和農田水利建設分別在前五位中出現130次和111次，明顯高于其他公共品，且在各位次上數據靠前，因此被聚類為第一層級，且農村醫療保健的緊迫性更強，同時安全飲水項目由于總次數及斷水現狀等因素未列入該層級。第二層次是鄉村道路建設、安全飲水、義務教育和農村社會保障，這四項分別在前五位中被選86次、89次、84次和82次被聚類在該層級，結合不同位次上的分布情況綜合分析可得，在該層級安全飲水最緊迫，其次為鄉村道路建設，然后是義務教育，最后為農村社會保障。第三層次是農業技術和勞務培訓，雖然農業技術在前五位中總次數略高于勞務培訓，但勞務培訓在位次的數據整體靠前，因此在該層級勞務培訓更為緊迫。第四層次是生態環境保護，該項在前五位中共計出現55次，且與上下兩個層級的數據均有一段距離，因此被單列為第四層級。第五層次文是化娛樂健身和市場信息服務，其中市場信息服務緊迫性更強。第六層次是農村電網改造、廣播電視和計劃生育，依據這三項在前五位中出現的次數及位次分布，緊迫性依次排序為農村電網改造、廣播電視和計劃生育。

綜上所述，依據農戶意愿將該14項公共產品按需求緊迫性依次排序為：農村醫療保健；農田水利建設；安全飲水；鄉村道路建設；義務教育；農村社會保障；勞務培訓；農業技術；生態環境保護；市場信息服務；文化娛樂健身；農村電網改造；廣播電視和計劃生育。

（四）臨夏州農村公共產品供給優先序

以上分別從重要性和需求緊迫性兩個方面分析了當地農村公共產品的供給優先序。可以看出，經過聚類分析后，農民認為最重要的公共產品和最急需政府投資的公共產品大有不同，這也說明有些產品屬于俱樂部產品，農村集體或農戶自己可以投資或者投資一部分；最需要政府投資是農民自己急需但不愿意投資或無法投資的公共產品。因此政府應以農村公共產品的重要性選擇次序為基礎，重點考量當下農戶急需而自身又無法提供的公共產品。本文將對14項農村公共產品在“重要性前五位的總被選次數×30%+需求緊迫性前五位的總被選次數×70%”進行綜合測算，同時將各類農村公共產品在前五位中選擇的分布情況及調研走訪時的實地感受作為綜合考量標準，結合當地農村發展現狀，對農村公共產品供給從重要性和需求緊迫性方面進行綜合分析，確定現階段臨夏州農村公共產品供給優先序應為：農村醫療保健；農田水利建設；鄉村道路建設；義務教育；安全飲水；農村社會保障；勞務培訓；農業技術；生態環境保護；市場信息服務；農村電網改造；文化娛樂健身；廣播電視；計劃生育。

圖1 農村公共產品重要程度對比分析分析圖示

三、臨夏州農村公共產品的需求次序變化及原因

與2010年研究結論進行對比，發現農戶對于所處環境中所需的公共產品的重要程度的認識和需求緊迫程度在不同時期存在一定差異。

（一）農村公共產品重要性優先序變化及影響因素分析（見圖1）

通過圖1對比發現，在農村公共產品重要性選擇方面，鄉村道路建設依然在農戶心中認為是最重要的農村公共產品，義務教育也從2010年的第六位上升至第三位，重要性顯著提升，農村醫療保健、農村社會保障、農村電網改造、生態環境保護等均上升兩個位次，勞務培訓和文化娛樂健身均上升一個位次，以上農村公共產品的重要性均有不同程度的提升；同時，農田水利建設從2010年的第二位下降至第七位，重要性下滑最為明顯，其中，農業技術由原來的第五位下降至第九位，也下降了四個位次，廣播電視下降兩個位次，安全飲水和計劃生育均下降一個位次，以上公共產品的重要性均有不同程度的減弱；市場信息服務的重要程度基本保持不變。

圖2 農村公共產品需求緊迫程度對比分析圖示

經上圖對比研究發現，隨著時間的推移，部分公共產品的重要性得到顯著提升，也有部分公共產品的重要性明顯減弱，還有部分農村公共產品的重要性基本保持不變。究其原因，在很大程度上與地方政府近年來在農村公共產品供給方面所實施的政策以及當地經濟發展密切相關。在農村醫療保健方面，隨著生活水平的不斷提高，農民在基于滿足自身生理需求的基礎上，對于自身健康的重視程度也越來越高，同時隨著醫療衛生體制改革的不斷深入，新農合制度全面建立，當地參合農民達到156.7萬人、參合率98.8%，農民從中也享受到了一定的福利，因此其重要程度有了明顯的提升；在教育方面，臨夏州近幾年在全州財政自給率不足10%的情況下多措并舉，每年投入免費教育資金達1.3億元，自2013年開始，臨夏州從幼兒園到高中，全面實施15年免費教育，極大的減輕了農民在教育支出方面的負擔，同時，在教師隊伍培養方面也將教師待遇得以極大的改善，積極地調動了廣大人民教師獻身教育事業的積極性和主動性，從而積極引導學生家長增強對義務教育重要性的認識；在農村社會保障方面，農村居民養老保險制度實現全覆蓋，農村低保、五保戶供養標準分別比2010年提高186%和157%，從而說明，國家在近幾年對于農村養老保險、低保、五保、精準扶貧等政策的實施效果，也使農民從中享受到福利，確切感受到國家的關懷，從一定程度上改觀了農民固有的家庭養老觀念。同時，對于農田水利建設和農業技術方面，由于家庭作坊式的小農經濟效率嚴重低下，同時臨夏州為加快發展勞務經濟，促進社會主義新農村建設而大力實施勞務輸轉工作，且近幾年外出務工人員工資增長幅度較大，嚴重打擊了農民農耕的積極性，因此其重要性明顯減弱。

（二）農村公共產品需求緊迫性變化對比及因素分析（見圖2）

通過圖2對比發現，在農村公共產品需求緊迫性選擇方面，整體變化幅度不大，且農村醫療保健依然是最急需政府大力投資的農村公共產品，其中文化娛樂健身從最后一位上升至第十一位，上升了三個位次，上升幅度明顯，安全飲水、農田水利建設、勞務培訓、義務教育、農村社會保障均上升一個位次；同時，農業技術從第五位下降至八位，下降三個位次，下滑幅度明顯，鄉村道路建設、廣播電視和計劃生育的需求緊迫性均有不同程度的下降，其中鄉村道路建設從第二位下降至第四位，需求緊迫性明顯減弱；市場信息服務、生態環境保護需求層次基本保持不變。

由此可見，農戶對各項公共產品需求的緊迫程度在不同時期也存在一定差異，究其原因，在很大程度上與地方政府近年來在農村公共產品供給領域所實施的政策以及與當地經濟發展密切相關。在農村基礎設施方面，鄉村道路建設雖然是農戶心中最重要的農村公共產品，但經過近幾年各級財政在道路建設方面的不斷投入，縣鄉級公路已全面貫通，鄉村道路通暢率達至91%，部分臨城村已實現道路“戶戶通”，因此其需求程度明顯減弱；農村廣播電視項目覆蓋率達97.8%，已基本實現全覆蓋；農業技術需求減弱與近幾年外出務工人員工資的提升，并且臨夏地區近年來大力發展勞務輸轉工作等有關，使得農民對于農耕的積極性大大減弱，也使得農戶對于農業技術的需求性也大大降低。文化娛樂健身總體上升了三個位次，從一定程度說明，隨著社會的不斷發展，當基本的物質供給達到一定的程度時，農民對于精神層次的需求也慢慢開始顯露，相應的農村公共產品的供給也應從以前的單一的基礎物質供給轉型為物質與精神雙線并行的供給模式。

四、優化臨夏州農村公共產品供給優先序的結論和建議

總體而言，農戶對當地農村公共產品供給在重要性選擇和需求緊迫性方面的變化無不與當地政府近幾年對各項農村公共產品實施的各類政策及當地經濟發展密切相關，因此要進一步提升當地農村公共產品的供給效率，應當在充分考慮農戶實際需求的基礎上確定供給優先序，結合當地財力水平按照優先序供給公共產品，以達到提高財政資金利用效率和農村公共產品供給效率。

因此，臨夏州政府在今后幾年內，應不斷加大對農村公共產品領域的投資，并積極拓展資金來源渠道，鼓勵私人部門參與對農村公共品的供給，實現農村公共品投資渠道、供給主體的多元化，增加農村公共品供給總量；應以“農村醫療保健?農田水利建設?鄉村道路建設?農村社會保障?安全飲水?勞務培訓?農業技術?義務教育?生態環境保護?市場信息服務?農村電網改造?文化娛樂健身?廣播電視?計劃生育”的優先順序來分批投入相應的資金，以確保能及時滿足農戶的基本需求，提高效用。應建立有效的農民利益和需求表達機制，讓農民能夠有渠道反饋自身的需求，當地政府也能夠及時了解農民的需求動態，以便及時調整供給方向，提高支農財政資金的使用效率。

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◇作者信息：西北師范大學經濟學院教授、碩士生導師 西北師范大學經濟學院財政學專業碩士研究生，研究方向：財政理論與實踐 西北師范大學經濟學院財政學專業碩士研究生，研究方向：財政理論與實踐

◇責任編輯：羅 敏

◇責任校對：羅 敏

F812.8

A

1004-6070（2017）08-0071-08