農民的土地哪去了

曹錦清

1982年到1984年間，中國廢除了運行二十余年的人民公社制度，確立了土地家庭承包責任制（土地所有權歸各村集體所有，土地使用權計平均分，歸各農戶所有，實行土地集體所有權與農戶使用權的分離）。1987年1月，頒行了《中華人民共和國土地管理法》，并對國家征用集體土地及對失地農民安置補償做出了一系列的法律規定。在我們看來，此一新的土地制度及農地征用法是理解中國改革開放三十余年來低成本、高速度推進工業化與城市化的一個極其重要但常被忽視的視角。

一、“土地家庭承包制”：土地所有權的模糊性及其經濟社會意義

新的土地制度規定“中國農村土地（包括耕地、宅地、林地與村集體建設用地等），歸農民集體所有”。但“集體”指什么，本身具有很大模糊性。這一模糊性源于人民公社的土地制度：“隊為基礎，三級所有”。“三級”指“公社—生產大隊—生產小隊”，“隊為基礎，三級所有”指土地所有權為三級所共同所有，但經營使用權歸屬于最基層的生產小隊（通常是20～30戶，或50～60戶為一生產小隊，從事共同勞動，按勞分配。在多數情況下，一個生產隊相當于一個自然村落。這是中國1958年—1961年大躍進失敗之后確定的人民公社基本制度，將“自然村落——生產小隊”確定為中國農業基本經濟核算單位，后被證明是相對有效的）。

人民公社是一種“政社合一”的體制。“政”指政府或國家設在農村最基層一級的政權機構，而“社”指農村最高一級的農民集體組織。1982年廢……