河南省新型城鎮化融資體系存在問題與應對

劉曉敏

新型城鎮化是釋放內需潛力的強大引擎，是經濟社會平穩健康發展的重要支撐點。近來年，河南省新型城鎮化建設取得明顯成效，已進入科學推進時期，但是同時也面臨著巨大的資金壓力，存在較大問題。根據當前河南省經濟發展形勢，在推行新型城鎮化的過程中，大力推進金融創新，解決原有融資體系中存在的弊病，構建多元化的融資體系，已經刻不容緩。

一、河南省現有新型城鎮化融資體系存在的問題

1.融資需求缺口巨大。隨著河南省城鎮化水平的提高，對城市基礎設施、公用事業和公共服務設施建設的需求越來越大，這意味著城鎮化建設需要投入大量的資金，城鎮基礎設施建設資金籌措的壓力越來越大。2016年河南省城鎮化率48.45%，河南省在“十三五”規劃提出到2020年城鎮化率達到56%，這意味著未來五年每年至少要保持1.82%左右的增速才能完成目標。根據2013年河南城鎮基礎設施人均水平測算，每增加1個城鎮人口，供水、燃氣、供熱、道路橋梁、污水、園林綠化、市容環衛、其他（電力、公共交通、電信廣播、互聯網）等基礎設施分別需要投入6250元、4630元、4350元、30680元、4400元、950元、850元和4820元，以上合計約5.7萬元。未來按照每年新增200萬名城鎮人口計算，大約需要城鎮基礎設施建設投資1140億元。考慮到河南目前的城鎮基礎設施水平與全國平均水平尚有一定差距，還需加大投資力度，提升現有城鎮居民的基礎設施供給水平。根據城建部門統計資料，每年的基礎設施新增投資與原有設施的維護改造投資比例約為1：0.8，據此測算每年河南省還需要安排910億元左右的資金用于提升改造原有城鎮基礎設施，以上兩項資金合計數在2000億元以上，而2016年河南省財政收入總額僅為4094.8億元，城建資金缺口較大。“錢從哪里來”是河南省新型城鎮化面臨的巨大資金難題。

2.融資主體單一渠道狹窄。從融資主體來看，由于城鎮基礎設施和公共服務設施公共產品的屬性，河南省的城市基礎設施建設投資主要依靠政府投資，長期以來城鎮化建設的融資主體主要是代表政府背景的城投類公司，社會投資占比較小，但政府財力相對薄弱，融資能力不強。

從融資方式來看，河南省城鎮化建設資金主要依靠政府搭建各類投融資平臺進行貸款融資，由于缺少優質資產，加上過度負債，大多融資平臺負債率已經達到極限，而國家嚴控貸款規模，給新的融資帶來很大壓力。以地方融資平臺為主體發行的城投債近年來也日益增多，逐漸成為地方融資平臺新增資金的一個重要來源，與融資平臺貸款相比，城投債是較為公開透、市場約束力強的直接融資工具，但是在地方性債務中所占比重仍然較小。

從融資渠道來看，盡管近年來河南省逐漸放寬了民間資本進入城鎮化建設市場的準入范圍，但是一些部門與地區設置了不合理的市場準入門檻，對私營資本參與項目建設進行限制。一些地區、部門以及承擔一定政府職能的國有企業為了維護自身利益，濫用手中的行政權力，通過其市場支配地位，制定一系列旨在限制、排除自由競爭的準入條件，使民間資本難以進入市場。民間資本進入城鎮化建設領域門檻仍然較高，障礙依然存在。

3.融資平臺風險日益凸顯。盡管河南省的新型城鎮化建設的省級投融資平臺布局已經初步形成，并在不同的領域發揮著重要的投融資功能，但也存在著一些問題。第一，一些公司實力較小，投融資能力不強。由于省級投融資平臺多數是由原有的一些企事業單位整合或組建而成，一些新成立的投融資平臺資本量和綜合實力還有所欠缺。第二，投融資平臺體系和格局有待進一步完善。目前，雖然河南投資集團控股一批金融機構，但是資源沒有得到有效整合。第三，融資效果不夠理想，投資功能發揮不夠，整體運營效率欠佳。

4.土地財政難以為繼。“土地財政”現象是由于前些年地方政府過分依賴出讓土地獲取財政收入而形成的。土地財政在推進城鎮化建設中，發揮過重要作用。但是，土地作為不可再生資源，如果作為地方政府的主要財源，將不具有可持續性。第一，新型城鎮化需要大量的資金投入，土地財政難以持續支撐。土地資源作為稀缺資源，存量非常有限，土地財政終將會枯竭，導致新型城鎮化建設所需資金鏈斷裂。第二，新型城鎮化要解決的是進城人口的生產生活問題，若不能管控好土地，可能會引發干群矛盾和腐敗現象。當前地方政府主要以招拍掛的形式出讓土地，這就使得在土地批租過程中難免存在權力尋租現象，還可能因地方政府壓低土地補償標準，導致群眾利益受損，從而引發干群矛盾沖突。第三，在很大程度上，土地財政因資金有限，只能停留在土地城鎮化層面上，而忽視人的城鎮化。政府抬高地價，房價和各類租金也相應上漲，必然加重城鎮居民生產生活成本，這與以人為核心的新型城鎮化背道而馳。

二、完善河南省新型城鎮化融資體系的對策建議

1.加快財稅體制改革。第一，理順中央與地方的財政關系。應調整中央和地方政府支出責任，向上收回部分事權，加大中央政府對地方政府的轉移支付力度。按照事權優于財權原則，重塑中央與地方、地方各級政府之間的事權責任架構。合理界定中央事務、地方事務、中央與地方共同事務的邊界，規范省以下各級政府事權邊界。屬于全國性和跨省（自治區、直轄市）的事務，由中央管理，以保證國家法制統一、政令統一和市場統一；屬于面向本行政區域的地方性事務，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本；屬于中央和地方共同管理的事務，區分不同情況，明確各自的管理范圍和籌資責任。第二，理順省以下地方政府的財政關系。應按照中央和地方財政關系的處理原則，明確省級政府和市級政府的事權，賦予省級政府更多的財政調節權利，逐步縮小省以下地方政府的財政差距。同時，進一步完善縣級基本財力保障機制，根據政策變化調整保障水平，加大對各地區的指導和幫助力度。

2.充實資金來源渠道。第一，要積極探索發行市政債券。從國際經驗看，無論是市場主導的金融體系，還是銀行主導的金融體系，發行市政債券都是城鎮化融資的重要渠道。因此，相關部門應完善相關法律法規，加大金融市場支持力度，借以規范市政債券發行主體，條件具備的情況下，可根據地區經濟實力，由經濟較發達的地區先行先試，然后逐步推廣。第二，深入推廣公私合作（Public Private Partnership，PPP）模式。公私合作模式可以充分發揮私人資本效率和經營管理優勢，實現公共部門與私人部門風險分擔的合理配置，有利于轉換政府職能，減輕財政負擔，因而既能為新型城鎮化建設提供新的資金來源，又能為新型城鎮化的各項建設提供科學的管理機制。同時，公私合作模式鼓勵和促進民間資本投資基礎設施領域，能夠使民營企業獲得公開公正公平的進入權限，將政府與民間資本的關系確立為合作伙伴，政府與民間資本利益共享、風險共擔，政府部門不僅能夠有效利用民間資本進行項目建設和運作，還能帶動民間資本和國有資本之間進行高效競爭，從而保證公共項目和半公共項目能夠高效運轉，政府和企業借此將實現雙贏。

3.規范融資平臺運作。第一，加快對投融資平臺公司的規范和整合。加大國有 “四資” 整合力度，增強政府投資調控能力。加強對城鎮基礎設施領域國有資源、資產、資金、資本存量的規模、結構、歸屬等基礎性數據進行梳理和評估，根據各類 “四資” 的市場屬性、經濟潛力和可操作的成熟程度，分期分批、分類整合。充分發揮政府投資的導向作用，引導市場資金投向、項目建設、運營有序發展。第二，理順政府和平臺公司之間的關系，激發平臺活力。由省政府制定相關的規劃和政策，指導河南省升級投融資平臺建設，指導市縣根據自身發展需要有步驟地建立地方投融資平臺。加強對平臺投資方向、資金管理、債務規模的監管，成立專門機構定期對全省投融資平臺進行審計和考核。完善平臺公司法人治理結構，全面理順各級政府和政府性投融資平臺之間的關系，明確財政、發改委、建設、土地、規劃等部門和平臺之間的投融資業務關系，暢通溝通協作機制。第三，完善投融資決策機制和經營管理水平。逐步完善企業化經營管理體制， 加快完善以董事會、監事會、經營管理人員等組成的公司治理結構，建立投資委員會制度。完善項目評估、分析、投資、管理、風控的流程和制度，提高投融資運作能力，提升工作效率。

4.加快土地制度改革。第一，改革建設用地供地方式。可以考慮三個改變供地方式的方案，一是改革土地招投標拍賣制度為零地價或低成本價供地；二是地方政府的賣地收入歸中央；三是政府退出征地過程，實現建設用地供給的市場化。初期可以考慮允許不同地區選擇不同方案進行試點，在實踐中積累經驗，逐步優化趨同。第二，提高農地和城市建設用地使用效率。鼓勵耕地承包經營權的流轉，發展農業科技和農業金融產品，加大水利工程等農田整治力度，更加集約利用農業土地，推動農業現代化，提高農地產出。通過轉變政府觀念、提高管理高密度人口能力、改善城市基礎設施和房屋建設技術水平等提高建設用地容積率。同時，推動盤活城鎮低效用地和農村閑置建設用地。第三，創新土地金融。可逐步以地方債券、市政債券融資替換賣地收入，將原來先賣地后取得收入并發債的形式，改為先發債后獲取土地增值收益，即在用地規劃調整后，地方政府可先以征地成本向建設主體供地，土地購置、整理等征地資金可用地方政府債券或市政債券籌集的資金墊付。項目建成后，再以運營收益或其他收入逐步償還。

（作者單位：黃淮學院）endprint