結構性減稅存在的問題現實困境與路徑選擇

黃慶平++++辛永容++++何景偉

自2008年國際金融危機爆發以來，為保持經濟穩定增長、促進經濟結構調整、改善民生等目標，中央政府適時采用大規模政府支出和結構性減稅為重要載體的積極財政政策。“結構性減稅”一詞，由“減稅”與“結構性”疊合而成，它通過對稅收要素進行制度性調整，將某些主體性稅種的稅負下調，同時上調某些輔助性稅種的稅率，進而降低實體經濟的實際稅負水平，以實現“有減有增、以減為主”的結構性稅負調整，最終為實現穩經濟增長與合理調整產業結構而進行的稅制優化安排。

一、江蘇省結構性減稅政策當前存在的實際問題

1.結構性減稅政策“減負”的效果并不顯著。從江蘇省稅收收入與地區生產總值占比簡表可以看出，在結構性減稅政策實施的第一年，江蘇省稅收收入占地區生產總值的比重僅為7.35%，隨著結構性減稅政策的持續推進，該比值卻連續7個年度持續上升，由2008年的7.35%躍升至2015年的9.43%，年均增加0.29%。從上表可知，江蘇省稅收收入的增長速度是持續超過地區生產總值的，也即從2008年至2015年江蘇省的稅收收入彈性始終大于1。在經濟下行的情況下稅收增長仍然保持超過地區生產總值的速度，這不僅說明稅制保護經濟的功能較弱，也意味著結構性減稅政策的實施效果不明顯。

2.稅權集中度的強化之勢，制約了地方結構性減稅的執行力。2016年3月底財政部、國家稅務總局聯合下發財稅 [2016]36號文件，文件要求自當年5月1日起，在建筑業、房地產業、金融業、生活服務業等四個行業全面推行營業稅改征增值稅試點，本次試點被稱為“營改增”收官之戰。營業稅改征增值稅的收官，將原先構成地方主要稅收收入來源的營業稅，納入屬于中央和地方共享稅的增值稅的征收范圍。雖然營業稅改征增值稅有助于現代增值稅制的規范與優化，但由于營業稅是當前分稅制財政體制的重要稅制基礎，加之增值稅分稅的決定權在中央，“營改增”而導致的稅權上不利于地方政府形成確定的收入預期，稅權上移導致省級政府地方財權的缺失，進而對結構性減稅政策在地方的執行力產生消極的影響。

3.當前結構性減稅政策缺乏長期獨立運行的頂層制度性設計。不同于西方發達國家，我國現行以流轉稅為主、所得稅和財產稅為輔的稅制結構。在此稅制結構下，結構性減稅政策更多的是圍繞流轉稅系的增值稅（含已經改征增值稅的原營業稅）、消費稅等主體稅種，所得稅的減稅稅種主要定位于企業所得稅。眾所周知，以稅收優惠方式為主的結構性減稅政策具有顯著的“人為”相機抉擇的特性，當經濟下行風險增大時通過縮小征稅范圍、降低稅率、減免稅等方式減緩經濟下行，待經濟駛出低谷，政策風向將適時調整，政策操作主要依賴人工穩定方式，也即宏觀經濟調控路徑的結構性減稅政策偏重相機抉擇式的“人為穩定器”。

4.結構性減稅方案側重規則公平而忽視實質公平。目前結構性減稅方案主要集中于我國的主體稅種流轉稅，如營業稅改征增值稅和消費稅制改革。然而由于流轉稅的稅基是商品勞務流轉額，與價格機制相互嵌合，屬于初次分配領域的稅種，因此以流轉稅為主的結構性減稅方案主要是為市場經濟營造公平競爭的良序環境而無法影響再分配領域。

二、當前江蘇結構性減稅政策面臨的現實困境

1.稅收收入增速放緩。當前，江蘇省經濟已深深融入整個世界經濟之中，地區經濟的發展同時受到國內、國外經濟發展的雙重深刻影響。據江蘇省統計局統計年鑒顯示，江蘇省自2014年開始其地區生產總值年度增速開始低于10%，2016年實現地區生產總值76086.2億元，比上年僅增長7.8%，經濟決定稅收。正因為國內經濟形勢下行直接使得江蘇稅收收入增速逐步放緩。江蘇省統計局統計年鑒顯示：從2010年開始江蘇省稅收收入增速逐年下滑，2016年稅收收入增速首次低于10%。

2.財政支出壓力加大。由于江蘇省財政支出中直接或間接用于“養人”的支出份額一直占比較大，這導致財政支出的剛性較強。江蘇省統計局統計年鑒顯示：近三年稅收收入平均增速為8.23%，但近三年一般公共預算支出的平均增速卻為8.7%。假若江蘇省支出增速在中長期都將超過同期財政收入，其結果必然是財政收支矛盾不斷擴大，如果沒有切實可行的減支措施，必然會對稅收收入提出更高要求，這顯然與結構性減稅的初衷相悖。

3.財政收入的來源結構掣肘結構性減稅政策的執行力。中央政府在2008年末推出結構性減稅政策的初衷是作為我國深度調整經濟結構、切實轉變經濟發展方式的開創性財政舉措。該項政策一方面寄希望于通過對戰略性新興產業等的減稅，確立促進經濟結構合理化的正向引導機制，以實現產業結構的增量擴容；另一方面也寄希望于通過對“兩高一資”行業等低端和低效產能實施增稅，建立促進經濟結構負向壓力機制與退出機制，以實現產業結構的存量調整。

4.稅制外因素實質上構成對結構性減稅政策減負效果的抵減。根據財政部的分類，政府財政總收入由稅收、債務、稅外收費、國有資產收入等構成。稅外收費均具有稅收的性質，對納稅人而言構成實質意義上的負擔。在中央主導的分稅制財政體制扭曲了地方政府的財政行為，使得地方政府在弱稅收權的格局下對稅外收費的強烈偏好，這不僅擠占了正稅收入在地方財政收入結構中的地位，而且也嚴重弱化了結構性減稅政策的有效性與執行力。

三、進一步優化江蘇省結構性減稅政策的路徑選擇

1.明確稅收分權的目標，統籌規劃由各省分別制訂結構性減稅的方案。自“結構性減稅”這一提法提出，目前該項政策推行已有約九年的時間，目前各級政府應充分總結與反思我國結構性減稅政策取得的成效與存在的問題，全面、客觀地評判結構性減稅政策的實際效應和面臨的實際困境，在對我國當前國內外經濟形勢進行科學判斷的基礎上，明確當前及今后一段時期內結構性減稅政策的具體目標，在明確稅收分權的基礎上，由各省分別制訂更加有針對性的減稅方案。

2.深入優化結構性減稅的“減”。①重新啟動個人所得稅的綜合制改革。當前工資薪金在我國個人所得稅中占比較高，卻未能正常發揮個人所得稅在西方發達國家“自動穩定器”的作用，一個主要的原因就是近些年我國個人所得稅的改革近乎停滯，最近一次調整個人所得稅起征點（免征額調增至3500元）還是在2011年，距今已經過去七年的時間。因此當前有必要在破除制約我國個稅綜合累進征收的涉稅信息嚴重不對稱的基礎上建立健全綜合累進征收的個人所得稅制。②全面推進我國第一大稅種——增值稅的改革。a.繼續實施增值稅稅率的兼并，爭取以增值稅立法的形式適度減低增值稅稅率。增值稅，作為我國稅制體系中的第一大稅種，未來的改革仍然是我國結構性減稅的重頭戲。2017年4月國務院常務會議決定，從當年7月1日起，將增值稅稅率由四檔減至17%、11%和6%三檔，取消13%這一檔稅率，預計2017年能夠減稅3800億。b.以金融業為突破口，徹底貫通增值稅抵扣鏈條上斷頭路。目前，以銀行業為主的金融業無法從存款人手中獲取增值稅專用發票用于生成進項稅額，同樣貸款企業也無法從銀行獲取增值稅專用發票用于生成進項稅額。基于部門規章的限制所造成金融業出現兩頭無法抵扣的現狀，實際上形成了增值稅抵扣鏈條上斷頭路，因此未來全國人大（或者全國人大常委會）在增值稅立法的時候，可以考慮徹底貫通銀行體系上下游的增值稅抵扣鏈條，將銀行支付給各類存款人的利息支出和銀行收取的貸款利息收入全部納入增值稅抵扣鏈條。

3.合理推進結構性減稅的“加”。①合理調整消費稅征稅范圍與稅率結構。首先，有必要強化對奢侈品、高碳產品、高檔消費行為的消費稅調節，對已納入消費稅征稅范圍的上述消費品，適度提高其消費稅稅率；其次，借鑒增值稅價外征收的計稅形式，實施消費稅價稅分離的計稅模式，明確消費稅的引導方向。②適時開征環境稅、遺產贈與稅。在征管措施配套的前提下，適時開征環境稅與遺產贈與稅，以分別發揮其在調節收入分配與消解負外部性方面的積極功用，發揮其在公平收入分配與實現經濟穩定中的重要作用。[基金項目：江蘇教育廳2016年度高校哲學社會科學研究一般項目“2008年以來結構性減稅對江蘇第二三產業影響效果的比較研究”（2016SJB790024）；2014年江蘇省“青藍工程”優秀青年骨干教師項目（QLGC-2014006）；江蘇省政府資助項目“江蘇高校品牌專業建設工程一期項目”（PPZY2015B195）]

（作者單位：江蘇開放大學商學院）endprint