提升地下排水管線防洪排澇能力的路徑

孫艷平++++劉鎮(zhèn)

洪水是暴雨造成的，洪水和雨水內(nèi)滯會(huì)形成澇水，相對(duì)于洪水、澇水和雨水三種危害的處理措施分別是防洪、排澇和排水，三者之間存在關(guān)聯(lián)性，洪水經(jīng)過(guò)城市、澇水排泄、雨水外排某種程度上都需要經(jīng)過(guò)排水管線。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，極端氣候增加，洪澇危害效應(yīng)增大的情況下，如何提升地下排水管線防洪排澇能力的路徑對(duì)保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全有很重要的研究意義。

一、提升排水管線防洪排澇能力的必要性

1.硬地化率高引發(fā)洪澇危機(jī)。2014年城市防洪問(wèn)題與對(duì)策調(diào)研組認(rèn)為近20年來(lái)隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市地面硬化率顯著提升，加重了城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)。尤其是2014年蘇南地區(qū)中鎮(zhèn)江城鎮(zhèn)化率54.77%最低，但建成區(qū)綠化覆蓋率42.8%卻排在倒數(shù)第二，根據(jù)規(guī)劃到2020年鎮(zhèn)江城鎮(zhèn)化率將達(dá)到75%。因此鄰近城市中鎮(zhèn)江硬地化率相對(duì)較高，排水管線防洪排澇壓力相對(duì)嚴(yán)重。

2.極端氣候引發(fā)洪澇危機(jī)。2014年國(guó)家防汛抗旱總指揮部辦公室尚全民等人認(rèn)為城市發(fā)生暴雨天氣增多，洪澇災(zāi)害發(fā)生頻率顯著提高。2015年8月鎮(zhèn)江平均氣溫27.6度，僅低于無(wú)錫、常州、蘇州。2015年5月鎮(zhèn)江降水量位居第一，6月降水量也僅次于南京、無(wú)錫、常州；2016年鎮(zhèn)江長(zhǎng)江水位持續(xù)高漲，甚至超過(guò)1998年抗洪時(shí)8.37米的高潮位。持續(xù)高溫加上高水位，鎮(zhèn)江城區(qū)近年防汛壓力超過(guò)往年。因此鎮(zhèn)江面向防洪排澇危機(jī)，分析排水管線存在的問(wèn)題已是一項(xiàng)非常重要的工作。

二、存在的問(wèn)題分析

1. 鎮(zhèn)江市城市排水規(guī)劃方面存在的問(wèn)題。①國(guó)家規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和鎮(zhèn)江城市排水規(guī)劃之間的矛盾。a.標(biāo)準(zhǔn)滯后引發(fā)的矛盾。為了適應(yīng)和滿足城市排水防澇領(lǐng)域新的理念，2014年2月修編版《室外排水設(shè)計(jì)規(guī)范》正式發(fā)布實(shí)施，2014年底至2015年初《城市排水工程規(guī)劃規(guī)范》（修編）、《城鎮(zhèn)內(nèi)澇防治技術(shù)規(guī)范》（新編）、《城市雨水調(diào)蓄工程技術(shù)規(guī)范》（新編）等多個(gè)相關(guān)的國(guó)家規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)相繼發(fā)布。新增的國(guó)家規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)提出了很多新要求，增加了新辦法，這些指導(dǎo)意見都應(yīng)成為各省市編制自身排水規(guī)劃的重要依據(jù)。b.準(zhǔn)側(cè)重點(diǎn)不同引發(fā)的矛盾。上述新的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)關(guān)于排水防澇的理念是相通或一致的，但因編制時(shí)間先后順序、編制單位不同，其修編的內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)也不一致，某些內(nèi)容不一定能做到很好的銜接關(guān)系，這讓鎮(zhèn)江城市排水規(guī)劃部分內(nèi)容的編制無(wú)從借鑒參考。

②鎮(zhèn)江城市總體規(guī)劃和城市排水規(guī)劃之間的矛盾。《鎮(zhèn)江市城市總體規(guī)劃》（2002-2020）的制定時(shí)間和城市排水規(guī)劃2014年出臺(tái)時(shí)間有十年之差，十年以來(lái)，鎮(zhèn)江市城市化發(fā)展力度越來(lái)越大，“一城兩翼”、七個(gè)組團(tuán)已經(jīng)形成規(guī)模，主城重心向南傾斜，而排水規(guī)劃編制仍然采用了城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)資料，部分?jǐn)?shù)據(jù)過(guò)時(shí)，這樣的后果直接影響了排水規(guī)劃的準(zhǔn)確和及時(shí)性，給鎮(zhèn)江未來(lái)的防洪排澇工作帶來(lái)了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

③鎮(zhèn)江市城市排水規(guī)劃自身存在的矛盾。a.組織機(jī)構(gòu)分散管理問(wèn)題。組織機(jī)構(gòu)管理影響防洪與排澇兩者之間工作的銜接程度，更大的問(wèn)題在于排水綜合規(guī)劃涉及多專業(yè)領(lǐng)域、多部門權(quán)限甚至不同城市之間的協(xié)調(diào)銜接，銜接不當(dāng)延誤日常基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)的順利開展，同時(shí)也影響突發(fā)暴雨洪水災(zāi)害時(shí)的統(tǒng)一指揮調(diào)度 。b.調(diào)研時(shí)間偏短。排水綜合規(guī)劃專業(yè)要求高，難度大。

2.城市空間擴(kuò)大帶來(lái)的問(wèn)題。①寧鎮(zhèn)揚(yáng)城市空間擴(kuò)大，洪澇災(zāi)害放大效應(yīng)明顯。②防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)隨之上漲帶來(lái)的不匹配問(wèn)題。③道路等級(jí)改變帶來(lái)的排水標(biāo)準(zhǔn)提高。

3.貫徹山水花園理念的問(wèn)題。鎮(zhèn)江市地處江蘇省西南部，長(zhǎng)江下游南岸，市委市政府在“十三五”規(guī)劃中指出以創(chuàng)建“現(xiàn)代化山水花園城市”為總體目標(biāo)，更好地彰顯鎮(zhèn)江人文、生態(tài)、濱江、宜居的特色，引領(lǐng)城市生態(tài)環(huán)境向縱深發(fā)展。追其困難歸納起來(lái)有以下幾點(diǎn)：①相關(guān)部門法律規(guī)范脫節(jié)。②忽視審美和生態(tài)發(fā)展需求。③可持續(xù)性投入資金和力度不夠。④政策執(zhí)行力度不夠存在的問(wèn)題。

三、對(duì)策建議

1.專門的機(jī)構(gòu)。建議著重加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，綜合研究涉水事務(wù)機(jī)構(gòu)的職能定位，加快政府機(jī)構(gòu)治水機(jī)構(gòu)調(diào)整。在條件成熟時(shí)，鎮(zhèn)江應(yīng)建立專門的防洪排澇工作機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌治水任務(wù)，將完善止水體制措施納入到實(shí)質(zhì)的規(guī)劃內(nèi)容中，形成高效、長(zhǎng)效的治水機(jī)制。

2.城市聯(lián)動(dòng)機(jī)制。鎮(zhèn)江依托濱江特色以及歷史文化底蘊(yùn)，建成令人向往的山水花園城市和旅游文化名城。隨著寧鎮(zhèn)揚(yáng)三市交通網(wǎng)絡(luò)體系日益完善，鎮(zhèn)江已成為南京市民旅游休閑、異地置業(yè)的重要目的地，相對(duì)應(yīng)產(chǎn)生房地產(chǎn)熱和旅游熱增加了鎮(zhèn)江地下管線壓力。

本文建議進(jìn)一步協(xié)調(diào)、擴(kuò)展水利工程統(tǒng)一管理的范圍，建立一體化的協(xié)調(diào)和組織架構(gòu)，特別是通過(guò)三市重組后的防洪排澇機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)，如圓桌會(huì)議、常態(tài)性協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌等加強(qiáng)三城市部門一體化進(jìn)程，從而進(jìn)一步提高未來(lái)城市圈防汛排澇體系應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。

3.山水花園理念貫穿。針對(duì)鎮(zhèn)江山水花園城市的設(shè)計(jì)，結(jié)合防洪排澇工程的景觀設(shè)計(jì)，以可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保為目標(biāo)，為居民提供一個(gè)更美觀實(shí)用的休閑觀光場(chǎng)所。

建議三條主線，一是提高污水處理率，及時(shí)開展水生態(tài)修復(fù)，恢復(fù)河流斷面多樣性，實(shí)施生態(tài)清淤，建立生態(tài)河湖，方便水流排泄，增加蓄水容量。二是通過(guò)綠化景觀、親水平臺(tái)等建設(shè)生態(tài)堤岸和景觀長(zhǎng)廊，配以綠化、燈光、休閑、健身等設(shè)施，既符合城市防洪工程要求，又滿足山水花園建設(shè)需要。三是在親水平臺(tái)和長(zhǎng)廊中進(jìn)行人物和場(chǎng)景的精美刻畫，宣傳鎮(zhèn)江三千多年歷史文化，既可以為當(dāng)?shù)厝颂峁┮粋€(gè)休閑娛樂(lè)的場(chǎng)所，又可以為外地游客體驗(yàn)鎮(zhèn)江文化風(fēng)韻提供新的選擇。

在設(shè)計(jì)期間，應(yīng)及時(shí)掌握防洪排澇科技發(fā)展新動(dòng)態(tài)，充分吸收國(guó)內(nèi)外先進(jìn)技術(shù)，進(jìn)行示范工程，以點(diǎn)帶面，更好地落實(shí)市“十三五”生態(tài)建設(shè)內(nèi)容。

4.保證資金投入。市政排水管線的維護(hù)與管理工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，設(shè)備管理維護(hù)、系統(tǒng)技術(shù)的研發(fā)等都需要資金作為支撐。日本國(guó)有企業(yè)“東京都下水道局”負(fù)責(zé)東京都的城市下水、排水設(shè)施，注冊(cè)資金約合3120億元人民幣，每年財(cái)政支出約合520億元人民幣，巨大的財(cái)力投入保障了東京下水管網(wǎng)系統(tǒng)的完善。

對(duì)于鎮(zhèn)江來(lái)說(shuō)，日本東京都的巨大資金投入目前還無(wú)法實(shí)現(xiàn)，本文建議如下：

①保證基本資金來(lái)源。2011年中央一號(hào)文件《水利建設(shè)基金籌集和使用管理辦法》中明確指出“有重點(diǎn)防洪任務(wù)和水資源嚴(yán)重短缺的城市要從征收的城市維護(hù)建設(shè)稅中劃出不少于15%的資金，用于城市防洪和水源工程建設(shè)”的要求。首先這個(gè)政策應(yīng)該嚴(yán)格督促落實(shí)，保證城市防洪排澇體系建設(shè)基本資金來(lái)源。②財(cái)政聯(lián)合支出。在城市之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制得協(xié)調(diào)下將某個(gè)項(xiàng)目中涉及建筑改造、水利工程、綠地建設(shè)等方面的財(cái)政支出聯(lián)合起來(lái)進(jìn)行使用；以互惠、互利、互動(dòng)為原則，合理利用寧鎮(zhèn)揚(yáng)三地的有限資源，培育企業(yè)集團(tuán)。③申報(bào)項(xiàng)目撥款。通過(guò)三市一體化的協(xié)調(diào)和組織架構(gòu)，提前規(guī)劃城市圈防洪及水環(huán)境綜合整治工程建設(shè)，在水務(wù)、環(huán)保等方面集中精力申報(bào)國(guó)家和省級(jí)項(xiàng)目，爭(zhēng)取資金投入。④引入社會(huì)資金。資金的投入除水務(wù)內(nèi)部挖潛外，還要積極開拓社會(huì)資源，動(dòng)員和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)公益性水利建設(shè)項(xiàng)目探索“以河帶地、以地養(yǎng)河”的運(yùn)行方式，運(yùn)用公私合營(yíng)等多種項(xiàng)目融資模式向社會(huì)購(gòu)買專業(yè)化公共服務(wù)，共同管理和維護(hù)水利建設(shè)項(xiàng)目。

目前寧鎮(zhèn)揚(yáng)一體化效應(yīng)凸顯，但真正落到實(shí)處尚處于探索階段，三市建立城市之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，召開常態(tài)化會(huì)議，聯(lián)合引入資金，統(tǒng)籌管理排水管線的建議是否具一定的應(yīng)用價(jià)值，還值得進(jìn)一步研究討論。但在江蘇省寧鎮(zhèn)揚(yáng)大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)板塊的建設(shè)目標(biāo)背景下，鎮(zhèn)江如何利用外力結(jié)合本地實(shí)際提高排澇綜合能力，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)江城市可持續(xù)發(fā)展的建設(shè)目標(biāo)勢(shì)在必行。[基金來(lái)源“江蘇省教育廳2014年度高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目（2014SJD743）；2016年度江蘇省“省青藍(lán)工程骨干教師”培養(yǎng)對(duì)象資助（蘇教師[2016]15號(hào)文）”]

（作者單位：鎮(zhèn)江高等專科學(xué)校財(cái)經(jīng)商貿(mào)學(xué)院）endprint