基于結構視角的國家高新區政策創新路徑研究

黎曉奇+++柯水發+++齊林

摘要：文章從結構的視角對我國高新區政策進行了分析，提出當前國家高新區政策存在的結構性問題。基于供給側結構性改革的視角對我國高新區未來發展方向、特征、需求進行了分析，提出高新區發展及其對政策需求的趨勢。對政策結構性問題和發展新需求進行對比分析，從供給側的角度研究如何使政策創新過程服務于結構調整，并提出未來我國高新區政策創新方向和路徑，為高新區政策研究和實踐提供理論參考。

關鍵詞：高新區；結構視角；政策創新

一、 引言

我國高新區自出現以來，經過多個發展階段，逐漸形成了較為成熟的發展理念、建設模式和區域布局，為國家發展注入了創新的活力。從總體上看，30年以來，在推動經濟增長中、在激發區域創新活力中、在探索新機制新模式的過程中，高新區都發揮著“排頭兵”的作用，在全國各地支撐起了創新經濟的“陣地”，為國家分擔了經濟下行的壓力，在市場經濟的浪潮中勇立潮頭。

“十二五”期間，146家國家級高新區實現營業收入25萬億元，年均增長17.4%，凈利潤1.6萬億元。培育和引領了以下一代互聯網、集成電路、新能源、納米材料為代表的新型產業。打造了人才、創新資源的集聚區，培養了多層次的創新型人才隊伍，掌握了一批具有自主知識產權的關鍵技術。探索出產城融合發展模式，建設出科技新城和“雙創”城鎮，為新型城鎮化建設提供了新模式和新方案。有20多家國家高新區生產總值占所在城市比重超過30%，在相關區域內實現了創新驅動發展的目標。高新區走在經濟發展的前列，卻又能緊密地與經濟社會發展關聯，早已成為帶動經濟發展的增長極。

理論界和對于高新區政策的研究主要集中在政策效果評價、政策變遷路徑、國外政策借鑒、政策體系梳理等方面。對于高新區政策的結構性問題和新的發展需求研究相對較少，相關研究成果對于高新區一線的指導借鑒效果相對不足。《國家高新技術產業開發區“十三五”發展規劃》提出，到“十三五”末，國家高新區數量要達到240家左右。高新區的快速發展，對理論研究也提出了新的要求，需要從最新實踐經驗出發，進一步豐富政策創新的理論研究，為高新區政策研究領域提供新的素材，為政策制定提供更多的參考。

二、 我國高新區政策創新過程中存在的結構性問題

1. 企業需求與政策供給的結構性矛盾。高新技術企業對于政策的需求與所處環境息息相關，不同類型、不同階段、不同區域的企業需求有較大差異，雖然總體上集中在融資、信息資源、市場開拓、場地、中介服務、人才等方面，但需求結構又有所不同，且隨市場環境變化的很快，因此高新區政策創新有著很強的專業性、科學性。從供給角度看，主要依靠中央和相關部委出臺的系列政策，從全局、宏觀上進行頂層設計，并從投融資體系建設、高新企業認定、中介服務、平臺建設、體制改革、人才發展等方面發力，推動形成完善的政策體系，支持國家高新區的發展。從國家層面的政策來看，已經形成了多種類、多層次、特色鮮明、結構完善的政策體系，但是要因地制宜的發揮好中央政策的效能，還需要體系化的配套政策。目前一些高新區經常通過簡單的以文件落實文件的方式來貫徹中央的政策，或者從先進高新區照搬復制經驗，使得政策供給和當地企業需求存在不匹配的問題。一方面，高新企業發展所需要的政策供給不足，另一方面，許多政策又和企業需求脫節，導致“有策無用”。從總量上看各地出臺的政策已經很多，但發揮較大作用的卻相對較少，一些政策難以落地。面向整個產業鏈和創新鏈，并且能夠精準覆蓋到不同發展階段的政策體系尚未形成，許多高新區的現有政策結構與其發展步伐在一定程度上存在差距。

2. 政策結構同質性過強制約競爭優勢發揮。高新區政策的目標，是立足當地資源稟賦，充分聚焦所處區域的優勢資源，降低制度性交易成本，形成良好的創新生態，進而培育出具有本地特色的優勢產業集群。因此政策在一定程度上應該是高新區發展的“內生變量”，與高新區的區位優勢、產業結構、增長動力等緊密關聯。通過對其他地區成熟的政策進行簡單的照搬，而不結合本地特色加以改良，再好的政策也可能出現“水土不服”。例如北京中關村、上海張江的一些先行先試政策，是基于對所處區域資源條件和優勢產業的分析，以進一步優化資源配置效率，放大優勢為目標而制定的，忽視政策與功能定位的關系，就難以發揮政策效能，同時也可能產生同質化的問題。目前一些高新區在平臺建設、發展動力、功能定位等方面存在趨同現象，而政策同質性又加劇這一問題，導致資源錯配，本地優勢未能充分發揮。高新區往往是所在區域經濟發展的“窗口”，區域發展、城鎮建設要有本地特色，而高新區正承擔著推動經濟發展特色化的職責。政策的原創性并不一定是指要從無到有的創新，而是突出與所處區域資源優勢、功能定位的匹配性，從而發揮出政策在推動高新區實現特色化發展、增強綜合競爭力的作用。

3. 政策門檻較高形成的供求不匹配。一些政策由于前置條件過于苛刻，形成了較高的門檻，限制了政策落地的效果。近年來，中央出臺的文件中多次提出政策的普惠性原則，從全國推廣的先行先試政策來看，普遍具有普惠性強的特點。普惠性政策的實施目標是通過降低政策門檻，調整以往通過制造“政策洼地”的做法，提升政策覆蓋面，形成全局性的政策紅利。推廣普惠性政策不僅僅是經濟效率的問題，更體現著對公平正義和市場規律尊重。目前一些普惠性政策的制定目標是降低門檻，但是在政策落地效果上卻依然門檻較高，出現了“政策門檻低，適用門檻高”的情況。例如一些股權激勵政策由于其前置條件的篩選，使得滿足該政策條件的企業大都是發展速度較快的優質企業，對該政策所形成的激勵需求不大，與此同時，許多小微企業或處于發展穩定期的企業，迫切需要通過該政策來為企業注入新的活力，但是卻難以滿足前置條件。最后出現了適用政策的是不需要政策的，需要政策的往往被“攔在門外”的現象，形成政策適用范圍的結構性矛盾。

4. 協同能力不足制約政策落地效果。政策協同能力是影響政策落地效果的重要因素之一。政策協同面臨幾個方面的問題。一是政策與配套政策的結構性問題。好的政策如果缺乏好的配套政策，其效果就要大打折扣，例如股權和分紅激勵的配套政策如果不完善，就會使采取技術入股形式成立的公司出現“未收先稅”的負擔；政策過多容易增加執行難度，使企業“卡死”在政策門口，甚至出現政策“打架”的情況。二是區域內的政策實施對象的結構性問題。一些試點政策是面向某一類實施對象，但由于不同單位所屬性質不同，有的是中央在地方的單位，有的是地方單位，導致不能享受同等的政策待遇，出現了“同區不同策”的問題。三是部門之間協同效率的結構性問題。隨著政策體系的不斷完善，許多高新區政策的實施效果正顯著提升。但是許多新政策的執行往往涉及多個部門，不同部門之間由于管理機制方面缺乏有效銜接，使政策執行面臨“磕磕絆絆”，在一定程度上降低了政策效率。endprint

三、 供給側結構視角下高新區發展的新特征

1. 聚焦本地特色的發展路徑。目前一些高新區已經出現同質化的問題，并開始進行科學的調整，探索與當地特色緊密聯系的發展方向。強大的競爭優勢，往往需要在獨特性塑造方面下功夫，需要把當地的文化特色與發展戰略進行有機融合，形成并放大核心競爭力。發揮好當地的比較優勢，對于形成產業優勢具有重要意義。比如一個地方文化產業并不發達，那么直接借鑒文化發達地區的政策或經驗，并以此為依據將文化產業作為重點扶持方向，效果可能就不理想。經濟發展有其自身規律，全國各地在制定發展規劃中越來越重視聚焦重點領域，發揮主要優勢，打造主導產業，開始從產業發展的“大而全”向“專而強”轉變。未來的高新區將在培育、引導、壯大地方特色產業中發揮更加重要的作用，為所處區域發展提供“量身定做”的方案，在服務國家戰略布局的同時，與本地形成一體化的產業鏈，發揮出聯動的機制優勢、結構優勢。因此，未來高新區政策需要能適應這一發展方向，形成與高新區主導產業、地方支柱產業的三方聯動。

2. 聚焦產城融合的發展模式。《國家高新技術產業開發區“十三五”發展規劃》中明確提出要建設宜居宜業園區，實現高新區產城融合協調發展。近年來，理論界已經對高新區如何與城鎮化建設協同推進開展了一系列研究，主要集中在產業園區如何帶動城鎮建設、如何建設科技新城等方面。在國家自主創新示范區的實踐中，也有了許多成果。例如以北京中關村、上海張江、天津等為代表的“一區多園”型的產城融合發展模式，為大城市如何通過高新區建設實現城市功能升級提供了經驗。以蘇南國家自主創新示范區為代表的城鎮集群式的高新區建設，也逐漸形成了區域型產城融合發展方式。中國的高新區與西方發達國家的不同，發達國家是在完成城鎮化建設的基礎之上發展高新區，是目標單一的產業園區。而我國則是在新型城鎮化推進的背景下建設高新區，高新區承擔著支撐城鎮化的職能，同時也需要通過城鎮化建設擴大內需，在完善城市基礎設施、休閑、居住、教育、醫療、文化等方面實現協同推進，統籌城鄉發展，實現創新型創業。高新區本身就是一個小型科技城鎮，通過“蛙跳”式的發展，高新區在區域乃至全國范圍內打造“飛地”，推動產業聚集，形成增長極，為高水平的城鎮建設提供了產業、人才、資本基礎。在產城融合發展方式下成長起來的高新區，其生命力和競爭力較高，推動形成的城鎮可持續發展能力較強。城鎮建設又為高新區的進一步完善和發展提供了支持，兩者協同推進，形成了具有中國特色的產城融合發展模式。

3. 從扶持型向功能型的結構性轉變。高新區發展模式的變遷是與經濟轉型升級相伴的過程。早期的高新區主要通過提供資本、土地要素、優惠政策實現企業聚集。之后逐步發展到以孵化器為重點的平臺建設，逐漸形成較為完善的服務體系。到現階段，一些發達高新區在發展理念、功能定位上已經有了新突破，形成以創新制度供給、構建創新體系、培育創新文化為中心任務，以推動創新鏈、產業鏈、人才鏈相互融合為目標，以培育具有全球競爭力的產業集群為戰略使命的綜合型創新創業生態支撐系統。未來的高新區將圍繞新技術、新業態、新模式所帶來的變化進行功能性調整。以“互聯網+”為代表的信息技術正在改變傳統的生產和消費模式，伴隨著人才結構和產業結構的同步優化，創新主體對高新區所提供的服務需求產生結構性變化。高新區需要圍繞新需求，以功能創新為目標推動服務能力的結構性調整，形成與產業轉型升級相匹配的創新服務體系，成為創新生態的提供者。

4. 適應于全球市場競爭的服務能力。在全球科技創新和產業變革的時代，高新區正承擔起服務本地企業融入全球創新版圖的任務。通過與全球高端資源的對接，為園區企業拓展發展空間，讓企業可以充分利用好國內國外兩個市場。通過建立起國際化的技術轉移體系，引進以人才為中心的全球創新創業資源，放大新動能，擴大經濟增長點。通過國際化平臺建設，使優質的企業在全球競爭中得到全方位的支持，在更高層次、更廣范圍內打破企業發展的邊界。特別是近年來出現的“雙自聯動”模式，已經呈現出創新與開放相互融合的特征，在我國主動融入全球創新網絡的過程中，高新區的功能必然面臨新的拓展需求，要統籌好對接國際、協同區域、帶動當地的關系，實現開放式創新。目前國內許多高新區的創新創業主體，在項目選擇及轉化、風險評估、法律支持等專業化服務方面有著越來越多的需求。可以預見到，在全球貿易中，企業將面臨投融資、法律咨詢、外匯政策咨詢等國際商務服務的需求，高新區需要圍繞這一新需求優化服務體系建設，構建具有全球競爭力的國際化營商環境。

四、 優化高新區政策創新路徑的建議

1. 深化體制機制改革，增強園區政策創新能力。根據創新經濟發展的新需要，我國高新區政策需要實現優化結構、拓展功能、效果提升等目標任務。因此要進一步深化體制機制改革，以體制機制改革為動力，加強全面創新改革試驗區、國家自主創新示范區、自貿區等先行先試區域的建設。圍繞不同區域的資源稟賦和功能定位，以政策創新體系為載體，打通區域政策壁壘，建立跨區域、跨領域的資源共享和協同創新機制。建立國家高新區政策協同創新指導委員會等機構，統籌加強全國高新區政策創新的指導、推廣、宣傳和支持，加強高新區之間、高新區和相關部委之間的交流，進一步發揮出地方自主創新的積極性，重視政策實施對象的意見建議，構建“自下而上”的政策創新機制。突出各級政府對創新政策的服務性、強化高新園區對創新政策的主導性，使國家高新區可以在上級的指導下，因地制宜的進行特色化政策創新，使政策創新更“接地氣”。

2. 圍繞戰略任務布局政策創新體系。高新區的發展要堅持服務于國家戰略并善于借勢，在重大戰略中尋找發展機會。高新區要進一步圍繞“一帶一路”、長江經濟帶、京津冀協同發展、東北振興等國家重大戰略，將區域創新資源匯聚到重大發展戰略任務當中，并在服務大局中推動產業結構調整。這個過程對政策創新提出了更高的要求，例如在新一輪的創新鏈、產業鏈協同部署中，產業結構、人才結構將面臨快速調整，政策創新需要形成與之相匹配的結構調整。要根據高新區的功能定位，建立動態的政策聯動創新機制，更好的發揮自主創新的優勢，將政策先行先試的優勢轉化為綜合性的功能優勢和發展優勢，以政策創新個性化推動產業優勢獨特化，鏈接全球創新機遇、集聚區域創新資源、形成輻射帶動能力，推動高新區政策升級為“政策高新區”。endprint

3. 建立健全容錯機制，支持創新探索。在實踐中，政策創新往往是一個不斷試錯的過程，要建立全方位、操作性強的容錯機制，營造鼓勵創新，寬容失敗的環境。圍繞高新區改革主要方向、重點任務建立創新負面清單制度。建立政策創新崗位試點制度，對從事政策創新的主要推動者，對其考核應更加科學、精細，在出現創新失誤的情況下，委托第三方評估機構進行評估分析，評估結果交由上一級的組織部門等機構審定，以“三個區別開來”為標準，為創新提供制度保障。拓寬高新區干部考核標準，提高政策創新的權重。通過建立國家高新區政策協同創新指導委員會等機構，對推動政策創新的成果進行宣傳和鼓勵，形成創新獎勵機制。對創新中遇到的問題和難點進行指導和幫助。相關部門圍繞高新區的工作特點，制定落實新型政商關系的實施細則和配套政策。充分發揮社會組織的力量，探索第三方組織在推動政策落實中的機制，構建政府、市場、社會一體的治理體系。

4. 立足全球視野，推動形成高新區梯隊。國家高新區發展水平和功能定位分為世界一流高科技園區、創新型科技園區和創新型特色園區三種類型，分別承擔著相近而又各有側重的戰略任務。要針對三種類型高新區的發展目標和戰略定位推動政策創新，使政策結構與園區的任務結構相匹配。世界一流高科技園區的政策要聚焦原始創新、制度創新和開放創新，突出國際化和國家戰略導向，更好的增強高新區的全球競爭力。創新型科技園區的政策要以優化創新生態為目標，構建完善的服務體系。創新型特色園區的政策可以服務優勢產業，優先打造知名品牌。三類政策要能相互銜接，建立戰略上同步、戰術上各有側重的政策體系，支撐高新區梯隊式發展。

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基金項目：北京市教委科研計劃項目“園區資源循環網絡演化模型與系統研發”（項目號：KM201711232016）。

作者簡介：柯水發（1977-），男，漢族，福建省安溪縣人，中國人民大學農業與農村發展學院副教授、博士生導師、研究方向為林業經濟與政策；黎曉奇（1986-），男，漢族，北京市人，中國科協創新戰略研究院助理研究員，中國人民大學管理學博士，研究方向為國家創新戰略、高新區政策、經濟評價；齊林（1987-），男，漢族，河北省保定市人，北京信息科技大學經濟管理學院講師，中國農業大學工學博士，研究方向為園區經濟、循環經濟、系統工程。

收稿日期：2017-09-21。endprint