行政管理改革背景下地方政府理性人角色的演變

摘要：在不同的制度環境下，地方政府尋求自身利益最大化的理性人角色呈現出不同的狀態。自改革開放以來，地方政府的理性人角色相繼經歷了釋放、強化和規范三個階段的發展演變。首先是改革開放初期，地方政府的理性人角色隨著分權化改革從傳統計劃經濟時期的抑制狀態中全面釋放；其次是1994年后，在分稅制及相應制度安排的影響下，地方政府的理性人角色得到進一步強化；再者是對其予以規范成為新世紀后的重要走向。

關鍵詞：地方政府；理性人；釋放；強化；規范

改革開放以來，我國行政管理改革經過了三個主要階段，即從改革初期突破高度集權體制束縛的簡政放權，到為適應向市場經濟體制轉軌的政府職能轉變，再到為建設服務型政府進行的政府管理模式的轉變。這一改革進程取得了明顯成效，但也存在著很多問題。事實上，改革舉措能否落到實處收到實效以確保政府合理履行職能、切實提高社會管理和公共服務質量，與一個因素直接有關，就是地方政府尋求自身利益最大化的理性人角色。地方政府作為理性人通常是在既定的制度約束下，考慮各種可能的影響因素，作出理性選擇，以求最大化自身利益。這種特性也可稱為地方理性，其核心是追求自身利益最大化。地方政府的這種理性人角色直接影響著政府如何作為以及政府職能的實際發揮。它不僅是解釋以往改革經驗無法繞開的因素，而且還將繼續對今后的改革產生持續的影響，因而有必要對其發展變化進行集中系統地分析。這既有助于深化對中國式改革經驗的認識，同時對推進行政管理改革也具有重要的啟示意義。

一、 地方政府理性人角色的釋放

托克維爾（1996）在對各國政治制度比較研究的基礎上區分了兩個概念——政府集權與行政集權，若將關乎所有國民利益的事情的領導權集中于同一權威，就是政府集權；若將只與部分民眾利益有關的地方性事務也置于同一權威之下，就是行政集權，反之，就是行政分權。依此區分，改革開放前的中國很大程度上是政府集權和行政集權的合一。當時的地方政府既無獨立的財政利益，也無可控的社會資源，在權力和利益方面均處于中央的從屬地位（文政，2008：141）。在這種集權背景下，地方政府的理性人角色處于抑制狀態。改革開放后，中央與地方的權力和利益分配格局進行了重要調整，兩者的實際角色發生巨大變化。在這種變化中，從1978年～1993年，地方政府被抑制的理性人特性得到全面的釋放。

這一時期改革的突出特點是以分權為導向，以政策為主導進行權力下放。表現之一是作為當時經濟體制改革突破口的財政體制改革擴大了地方政府的財權。1980年2月，國務院頒發《關于實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制的暫行規定》，從此改變了傳統高度集中（統收統支）的做法，建立起財政包干體制。地方政府逐步獲得了比較多的財政權力，并且能保留更多來自當地的財政收入。地方政府從而可以直接從當地的經濟發展中獲得利益，因此產生了很大的積極性謀劃推動地方經濟的發展。表現之二是經濟權力的下放，物資調配權、投資審批權等都程度不同地由中央下放到地方。1984年10月，國務院頒布《關于改革計劃體制的若干暫行規定》，明文規定提高地方政府在投資項目審批方面的決策權。1987年3月，國務院又進一步放寬投資審批權，簡化審批程序。僅從內資項目的審批權限看，國家計委審批的生產建設項目和改造項目的限額，1985年以前為1 000萬元以上，1985年提高到3 000萬元以上，1987年對能源、交通、原材料工業項目審批限額提高到5 000萬元以上（汪玉凱，1998：75）。至于其他非生產性項目，能自行解決的原則上皆由省市區自行審批。權力下放使地方政府擁有了相對自主的經濟決策權，獲得了更多的政策和非政策手段來引導和干預地方經濟。在財政分權和行政分權的激勵下，這一時期的地方政府開始成為追求歲入最大化的理性人。

地方政府不僅越來越像一個經濟理性人，同時也是一個政治理性人。因為他們不單純是獲取經濟收益最大化，也在尋求政治利益最大化。地方官員既是“經濟參與人”，關注經濟利益，同時也是“政治參與人”，關注職務晉升和政治收益，既為財稅和利潤而競爭，也在官場上為晉升而競爭（周黎安，2007）。經濟收益和政治利益實則是關聯在一起的。在以經濟建設為中心的政策和制度安排下，發展經濟就是最大的政績。地方政府如果推動了地方經濟發展，政績也就上去了，官員升遷機會自然就大了。一個更實在的體現是，中央對地方政府進行政績考核時高度關注的是經濟指標的完成情況，政治意圖融入進經濟指標。對地方政府的績效考核標準由制度文本中的綜合指標常常是變成了實際操作中單一的經濟增長指標。在干部考核體系中，GDP的權重甚至大到對晉升是“一票否決”。圍繞GDP增長進行的晉升錦標賽讓地方官員對本地區經濟負責的同時，也使得他們動用各種資源和方式想方設法去獲得經濟發展，從而實現自身利益最大化。

不難發現，無論是從制度規定還是從實踐運作層面看，以權力下放為主的分權化改革大大增強了地方政府的自主性，地方政府的利益主體角色和地位已然突顯。因此，地方政府能夠理性地規定和追求他們自己的利益，同時也在追求獨立的決策并進而積極地去影響中央的決策。無論是追求財政收入最大化，還是追求地方經濟發展，亦或是追求政績，這些行為均顯示，地方政府被抑制的理性人特性全面釋放出來，它是在作為一個利益主體去行動，而且在對各種政策和非政策的資源進行理性選擇，尋求利益最大化成為其主要的行為動力。

二、 地方政府理性人角色的強化

1994年全面推行分稅制改革，這是中央與地方之間財權和事權的又一次重新分配。改革的主要內容是建立中央稅收和地方稅收體系，按照中央與地方政府的事權劃分確定各級財政支出范圍，并實行中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度。此后又進行了所得稅收入中央與地方分享比例調整、推進公共財政體系建設、營改增稅收劃分調整等一系列調整，這些都是對分稅制的延續和拓展，財政分配的基本框架沒有變化。分稅制最直接的效果是中央財力逐步占了主導地位。中央財政收入占全國財政收入的比例1994年提高到55.7%，接下來的幾年這個比例有所下降，但從1999年直到2010年，一直都在50%以上。與此同時，中央向地方的轉移支付資金不斷增加。1994年的轉移支付在地方本級支出中的比重為12. 6%，到2004年上升到30%，中西部地區更高達45.2%和52.9%（渠敬東、周飛舟、應星，2009）。1998年～2012年間，各省區市的財政自給率都未能達到財政收支完全自給自足，或多或少都要依賴中央的轉移支付（薛鳳珍，2014）。近幾年中央對地方財政轉移支付規模繼續逐年增加，2013年是42 973.18億元，2014年是46 509.49億元，2015年是50 078.65億元，2016年達到52 573.86億元。這些數據同時也表明了分稅制改革的另一個后果，即地方財政相對減小，中央有錢了，地方缺錢了，其對中央財政轉移支付形成了高度依賴。endprint

分稅制改革調整了財權事權在中央與地方之間的分布格局，增強了中央的宏觀調控能力，它實際上是在財政收入分配方面的集權。但這一集權沒有改變已經形成的地方利益主體的性質以及地方利益的事實。而且，在“中央有錢，地方缺錢”的收支環境下，地方政府的利益主體意識反而是被強化了。這與分稅制框架下中央對地方轉移支付采取的一種運作和管理方式即項目制直接有關。項目制指的是中央部門掌控的財政轉移資金以項目的方式下撥各級政府。在項目制的運行中，項目的下放采取了自上而下的行政配置和自下而上的競爭相結合的方式。中央掌握著項目的配置權，由其主導設定項目，各地方政府通過競爭獲取項目。多爭多得，少爭少得，只等不爭可能就得不到任何項目。為了“多得”，地方政府動用了各種正式、非正式的渠道、手段和社會資源，在項目運作中盡量加入更多自身的意圖，從而獲取更多的利益和自主權力。

項目掌控在中央部門手中，為了更好地實現垂直監控，確保項目資金的使用效率和效益，發放項目的中央部門要求一事一項，項目要沿著“條線”下放。這種做法只能說是中央部門的優選策略，并不一定是地方政府的最優選擇。作為“條塊”行政序列中“塊塊”的地方政府考慮的是綜合運用，期望的是協同效應、規模效益。地區經濟社會發展是一個有機聯系的整體，“一事一項”在地方政府看來是分割的碎片化的做法，達不到最大化自身利益的效果。所以，它的理性選擇就是將爭取到的項目根據自身意圖進行二次捆綁或打包。所謂“打包”，就是把各種項目融合或捆綁成一種綜合工程，使之可以利用財政項目政策來動員使用方的資源，借項目之勢，實現地方發展戰略和規劃（折曉葉、陳嬰嬰，2011）。比如，各地興辦的工業、技術園區等正是此類手段。這些手段用意很明確，就是要通過項目的綜合實現自身利益最大化。除了圍繞項目本身做工作外，地方政府也在充分利用項目的平臺效應開展經濟協作，吸納體制外的投資。項目提供了一個商業資本和經濟實體參與的平臺。借此平臺，地方政府更有效地進行著多種形式的招商引資，這既助推了項目的完成，又增加了稅收，從而將項目關聯收益最大化。

在項目制的運作中，無論上級部門意圖如何，地方政府采取了不同的應對策略，它不是一個被動的執行者，而是一個主動的行動者。無論是項目的捆綁打包、目標替換，還是吸納投資，都是地方政府在制度刺激下借項目資源主動尋求收益最大化的理性化行為。換言之，項目制的制度設置進一步強化了地方政府尋求自身利益最大化的理性人角色。

三、 地方政府理性人角色的規范

地方政府按照理性人的邏輯進行的一系列行為有可能產生積極影響，也有可能產生消極影響。一種消極的影響是個體理性會導致社會整體資源的損失。從國家層面而言，每一個地方政府都是一個個體行動者。如果他們都是按理性人行事，即根據自己的利益取向和理性選擇去爭取中央資源，在總量一定的情形下，有的能爭取到，有的就爭取不到。但是競爭讓彼此都付出了行政成本，這就使得總體行政成本水漲船高。因此，每一個地方政府的理性選擇行為最終會帶來社會整體層面上的資源浪費。另一種消極影響是，不加約束的理性容易導致地方政府為達其自利目的濫用行政權力，產生尋租、暗箱操作、選擇性執行等問題。鑒于這些消極影響，在地方理性不斷強化的過程中，對其予以規范和約束，引導其發揮正能量成為新世紀后的重要走向。

表現之一是在政府職能和權責方面持續進行的政策性安排。2003年10月，《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出：“合理劃分中央和地方經濟社會事務的管理責權。屬于全國性和跨省的事務由中央管理，屬于面向本行政區域的地方性事務由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務，要分清主次責任”。2008年2月，《關于深化行政管理體制改革的意見》提出“要加快政府職能轉變，合理界定政府部門職能，明確部門責任，確保權責一致”。2013年11月通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》則明確指出：“全面正確履行政府職能。推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”。這些規定進一步厘清了中央與地方的權責關系。地方政府的理性人行為邏輯有了更明確、更合理的框定，即地方政府必須在該由其介入的領域和事務中運用其理性，發揮其能動性，從而對防止地方理性不加約束地濫用起到了規范作用。但是也應該看到，現實中的政府職能轉變尚未到位，仍然存在權界不明、權責不清、監管不力等問題。解決這些問題，需要沿著全面深化改革的路徑進一步完善制度設置，健全長效機制，做實政策執行，使地方理性在清晰明確的制度約束下發揮其作用。

表現之二是國家治理在制度運作層面出現的技術治理邏輯的推行。新時期的國家治理融入了越來越多的技術治理邏輯，以圖通過程序技術的運用實現規范化的目標管理和過程控制，增強治理的可操作性和實效性。一方面，近十余年來，在項目制的實施范圍與規模不斷擴大的同時，項目制的技術化和規范程度不斷提高。從項目的設立、申請立項，到審核批準，再到具體實施的各個環節都設有標準化、技術化的具體規定，并引入專家評估系統以增強其專業性和科學性，整體構成了完備的項目運行流程。比如在項目設立的第一環節，通常就會由中央部委發布明確的項目指南書，其中對項目目的、內容、立項條件、申報程序、資金規模和分配方式、責任劃分以及組織實施、監管驗收等皆作出了細致嚴密的操作性很強的規定。從技術的角度看，項目制的實施愈趨專業化、精細化、規范化。

另一方面，項目制所依托的科層制在常規化的行政過程中也在不斷完善技術化的治理。作為現代政府組織的基本架構，科層制設定了一套縱向等級結構，它將治理目標按層級結構自上而下逐次遞解，嚴格依循標準化的程序和規章制度進行專業化分工與協作。其在我國行政管理實踐中的一個具體化體現是目標責任制。目標責任制是通過將行政目標按照政府層級逐級分解為各種指標，并劃定相應責任，同時給出標準化、統一化的考核方式，對政府行為進行科學管理。進入新世紀以來，目標責任制在實施中逐漸改變了過去分解指標粗略化、單一化的做法，不斷增加量化指標的比重，指標設置越來越細化具體，構成越來越多樣化。隨著創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展理念的提出和落實，在經濟指標之外，逐步加入了公共服務指標、社會穩定指標、生態指標等。同時，在管理方式上，改變了以往只重結果不重過程的粗放式管理，不斷強化對指標完成過程的管理，要求執行方式和手段必須依法合規。否則，無論是出現指標沒有完成的情況，還是出現行政過程的違規，都有可能受到嚴厲的問責。隨著近幾年中央對問責的高度關注和重視，問責的做法也將進一步程序化、常態化。綜上不難發現，技術治理的邏輯正逐漸成為當下治理行為的內核邏輯。這種治理邏輯可從目標、過程、監督等環節盡可能地對地方政府尋求自身利益最大化的理性行為進行規范，力求將其引導和限制在一個有規可循、可管可控、合理表達自主利益的范圍之內。

四、 結語

作為理性的行動者，地方政府總是在想方設法地尋求自身利益最大化。不過，在不同的制度環境下，這種理性人角色呈現的狀態各有不同，從歷時角度看，其呈現出一種從釋放、強化到規范的演變趨勢。首先是在改革開放初期，權力下放的分權化改革使地方政府的理性人角色從傳統計劃經濟體制下的抑制狀態中全面釋放；1994年后，受分稅制及相應制度安排的影響，地方政府的理性人角色進一步強化；進入新世紀后，它逐漸受到了來自政策層面和技術治理層面的規范。由此也可看出，地方政府的行為都是在制度約束下的理性選擇結果。在最大化自身利益的動機支配下，不同的制度會促發不同的行為。強調GDP的制度安排使得地方政府的理性選擇是經營企業或經營土地，攫取財政收入和經濟收益，在這個過程中，“理性”的濫用還有可能助長地方本位主義，導致地區間惡性競爭、重復建設、大搞政績工程等諸多問題。強調公共服務的制度安排則會使地方政府將“理性”用于追求公共產品的提供和公共服務質量的改善。簡言之，善用地方政府的理性人角色，確保其“理性”不濫用，必須有健全的制度加以引導和規范，舉措得當，便可發揮其正能量，進而有助于規范地方政府行為，促其合理履行政府職責。

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基金項目：中央高校基本科研業務費專項資金項目“特色學科爭創一流計劃項目”（項目號：17ZY011）。

作者簡介：馬紅光（1981-），男，漢族，山東省濟寧市人，北京大學社會學博士，中國勞動關系學院工會學院講師，研究方向為組織行為與行政管理。

收稿日期：2017-08-12。endprint