辨識東西方國家的財政部

王幸平

美國教授哈維·S·羅森、特德·蓋亞合著的《財政學》自1985年面世以來，一直是美國一流大學的首選教材。讀罷此書，我倒有了一個對東西方國家政府的財政部進行比較的想法。

多年來，我們對東西方國家的財政部與中央銀行的權利、地位與作用缺乏深刻的了解與分析，以至于在財政與金融、計劃與市場，這兩大資金的籌措與分配的研究方面進入誤區，甚至在決策方面受到一定的影響。例如，近年來美國財長在各種國際金融論壇屢次提及人民幣的匯率問題，中國財政部的領導也頻頻發話回應，其實，中國的財政部是不管匯率問題的，那是中國人民銀行的事，是國家外匯管理局的權責。

從過去的前蘇聯及東歐的國家計劃經濟體制里沿襲下來的固有觀念里，財政部是國家財政資金的籌集與分配的國務院部級單位，于是，盡管中國在改革開放的30年來進行了數次重大調整，尤其是中國人民銀行在下轄機構設置上效仿美國的中央銀行——聯邦儲備委員會的各分區，設立八大跨省區分行，但是在頂層的設計上，中美兩國在財政、金融管理體制還是存在重大區別的。

世界各國的高層級的金融管理機構，主要是國家財政部與中央銀行，略有區別的是，歐美國家的財政部是國家政府的內閣成員，代表國家對金融業行使行政管理的權利，前蘇聯及東歐一些國家，包括中國，其中央銀行是近30年來金融改革產生的、是由國家行政命令產生的中央銀行，因此就有濃郁的明顯代表國家行使金融管轄權力的特征。中國把西方國家的中央銀行制度引進來，卻部分地摒棄了西方中央銀行的那種在金融業務上互惠互利、行業自律組織的重要特征。

依據當年蘇聯模式設立的中國的財政部，是一個名副其實的國家內部資金統籌分配的權力機構。

如今，經過了改革開放30年來的調整，中國的財政部又屬于哪一種類型？

名稱上的差異

美國財政部（The Treasury Department）與中國財政部的英文名（Ministry of Finance）不僅在名稱外延上有重大區別，而且在實際的權責范圍的內涵上也是不可相提并論的。

在國際金融史上最著名的布雷頓森林會議，為什么主導戰后國際貨幣體系重建的操刀手是美國的財政部，而不是美國的中央銀行——聯邦儲備銀行？

美聯儲每年發行的美元鈔票上有時任美國財政部部長個性化的簽名，中國人民銀行發行的人民幣數十年來卻是千篇一律的中國人民銀行“行長之印”。

行政職能的區別

美國財政部的網頁標注了其主要職能，是負責促進經濟繁榮，確保美國的金融安全的執行機構。

中國的財政部角色類似于國家內部資金籌集與分配使用的大管家。從其官方網站公布的十三項主要職能條款來看，中國財政部不是國內金融市場的資金分配與使用的管理部門。

同時，也基本上看不出它有哪一項權責與國家的對外經濟政策的制定與管理有關，即便是中國機構在境外發債，借款額度的決策權也分別屬于國務院授權的另外兩個部門——國家發展改革委員會負責對中國的中長期外債實施審核與指標管理；國家外匯管理局對中國的短期外債實施審核與指標管理。

可是，無論是標志著全球經濟大國商討國際金融對策的每年G20財長和央行行長峰會或是西方國家——例如美國財政部官員來華洽談金融合作議題，例如人民幣匯率問題，都可以看到中國財政部官員出面應對，要知道，匯率問題——人民幣匯率的管理與操控，那是中國人民銀行及國家外匯管理局的主要工作。

美國財政部除了在國家財政稅收的管理上履行國家財政的職責，行使國家財政資金的管理分配的權利外，更多的是在金融領域里——在制定金融政策、執行金融法規、收集金融情報、維護金融安全方面有所擔當。例如美國財政部（網站）在其權責定位上就開宗明義地寫道：財政部是負責促進美國經濟繁榮、確保美國金融安全的執行機構（The Treasury Department is the executive agency responsible for promoting economic prosperity and ensuring the financial security of the United States）。

美國財政部屬下的“金融機構管理署”具有發放銀行牌照的權利，其功能就相當于中國對銀行業監督管理的中國銀監會。重要的是，美國財政部部長在總統內閣官員中僅次于國防部和外交部，也是直接派員出任國際貨幣基金組織、國際復興開發銀行、美洲國家開發銀行、亞洲國家開發銀行的美方首腦的權力機構。

由于美國財政部所具有的對國內金融安全防范、對全球金融發展的操控監督的特殊功能，因此，美國財政部與國防部并列出席美國國家安全委員會的常規會議。前美國財政部副部長基米特（Robert Kimmitt）有過一段精辟的論述：所謂安全保障，指的是外交、防衛以及國際經濟與金融政策構成的整體，但金融實力的定位是安全保障政策的重要支柱。

而前美國國務院政策計劃處主任戴維德.戈登（David Gordon）的表述則更加深入：此前金融實力是外交實力和防衛實力的源泉，屬于“幕后英雄”（enabler）。但在全球化導致世界相互依存度日趨提高的背景下，金融實力的作用已經提高至可與軍事實力并駕齊驅的水平。

財政部長的人選

美國財政部與中國財政部的另一個重大不同點是：建國后，中國的財政部部長全部是財政、稅務系統的公務員逐級晉升上來的，是國內政府計劃經濟下資金籌措與分配的理財高手。

而美國的財政部部長則大部分是銀行家出身，其對國家財政資金的分配和使用均以效益為著眼點。例如2008年的金融風暴過后出任財政部部長的蓋特納，曾經擔任過紐約美聯儲的行長多年；奧巴馬政府的財政部部長雅各布.盧曾經擔任花旗銀行集團的首席運營官，而現任總統特朗普內閣的財政部部長史蒂文.努欽（（Steven Mnuchin），以及其前幾任財政部長羅伯特.魯賓（美國70任財政部部長）和亨利.保爾森（美國74任財政部長），均出自著名的高盛，豐富的銀行工作經驗以及敏銳的國際金融市場博弈意識，為他們在任內較好地維護美國的世界金融霸主地位提供了良好的條件。

在維護美國利益方面，軍事打擊與金融博弈均是輔助美國外交的兩大手段與重要選項。一個值得深思的、更令人驚詫的現象是，美國國防部與財政部的高級官員可以交叉任職，這進一步融合了美國的戰爭硬實力與金融軟實力、國家防衛與金融制裁的理念。自1960年代起，美國的國防部部長、中情局局長等長期由職業軍人出身的重要崗位開始由文職的經濟學者交替擔任。典型的例子是，越戰期間美國的國防部長麥克納馬拉，他后來從國防部長的位置卸任后轉到財政部任職，繼而出任世界銀行行長。又如在尼克松政府中擔任財政部長并主導了美元脫離金本位的舒爾茨，到里根政府組閣時卻轉任國防部長，還有在1971年由海軍部部長轉任美國財政部長的約翰.康納利，1960年的美國財政部長羅伯特.伯納德.安德森，此前曾任美國海軍部長、國防部副部長等等。如此看來，統兵打仗的國防部長與操控資金的財政部長、銀行行長之間沒有距離。

兩種模式之優劣

把中、美財政部功能的差異分別定義為“單一理財”與“綜合管理”兩大類型，相較之下它們有如此差異：

單一理財型：以國家財政資金的統籌與分配為主，不涉及金融（市場）資源的調控。優勢是，便于中央計劃的貫徹執行，能夠集中力量辦大事。劣勢是，資金分配與使用效率低下，財政閑置資金巨大，多年來造成巨大浪費。例如2014年12月25日的媒體曾報道，中國審計署在2014年查出全國有3萬億元的財政閑置資金。這種狀況已經存續多年。

至于綜合管理型：對國家財政稅收管理；國內金融行業的設置管理，國際金融問題的協調管理。用管理銀行資金的經驗與手段管理國家財政，重視資金的使用效率。優勢是，適應大社會小政府的框架，合理利用社會資源、市場資源，對財政與金融統一管理，資源分配高效，便于協調國內外的經濟、金融問題。但劣勢是，國家財政能夠調動的資源有限，不利于中央計劃的執行。

近年來在我國，政府對宏觀經濟的調控是財政政策與貨幣政策交替出手，“金融改革”、“金融創新”的口號如雷貫耳，但“財政改革”的呼聲卻聞所未聞。英國哲學家和數學家伯蘭特.羅索曾經說：“變化是一回事，進步是另一回事。”我想，對于中國50年一貫制的財政體制，不僅需要變化，更需要進步。endprint