引入負面清單模式 新外商投資目錄仍需打破隱性壁壘

吳迪

2017年版《目錄》是在負面清單模式下完成修訂的，這意味著新《目錄》是一種更高水準的外資準入開放，也體現了政府管理思維的一次深刻變革。而外資真正的準入需要將中央政策與各個部門和地方性文件協調統一起來，打破「玻璃門」等隱性壁壘，如此才能保證真正的開放。

2017年6月28日，國家發展改革委、商務部發佈了《外商投資產業指導目錄（2017年修訂）》（下稱新《目錄》），7月28日起施行。

這是自1995年首次頒佈《目錄》以來的第7次修訂，與此前實施的「2015年修訂版」不同，「2017年修訂版」新《目錄》引入了負面清單，根據準入前國民待遇加負面清單管理模式調整了結構，進一步提高服務業、製造業、採礦業開放水準。

減少制度交易成本和限制

新《目錄》限制性措施減少了30條，取消了資信調查與評級服務，也取消了會計、審計、軌道交通運輸設備、摩托車製造、豆油等食用油脂加工以及油葉巖、油砂、葉巖氣等非常規油氣勘探、開發等多個領域的外資準入限制。

新《目錄》將關聯併購以外，不涉及外資限制性措施的外資併購，由審批改為備案管理。在6月29日的商務部新聞發佈會上，商務部新聞發言人孫繼文表示，未來將適時修訂出臺《外商投資企業設立及變更備案管理辦法》，明確併購設立企業及變更的備案程序。

相比年初的徵求意見稿，新《目錄》還新增了VR、3D打印等鼓勵類條目。在中國製造業利用外資連續下降的背景下，高新產業、先進製造業領域有望為製造業吸引外資提供新增長點和新動力。新《目錄》進一步擴大了鼓勵類政策範圍，鼓勵類條目共348條，與2015年版《目錄》相比，修改了35條，新增了6條。

新增的條目主要集中在「電腦、通信和其他電子設備製造業」一欄下，具體包括虛擬現實（VR）、增強現實（AR）設備研發與製造，3D打印設備關鍵零部件研發與製造等專案內容。

6月30日，國務院總理李克強在全國深化簡政放權放管結合優化服務改革電視電話會議上表示，實際使用外資金額2017年出現了負增長，要引起高度重視。必須破除制約投資的各種羈絆，提振國內外投資者信心。

負面清單改革意義深遠

「2015年修訂版」分為三部分——鼓勵類、限制類和禁止類。而「2017年修訂版」分為兩大類——「鼓勵外商投資產業目錄」和「外商投資準入特別管理措施（外商投資準入負面清單）」。特別管理措施類下又分為限制類和禁止類。這是大陸首份正式發佈的全國版負面清單。新版負面清單分為15個門類、40個條目、95項特別管理措施，與2015版負面清單相比，減少了10個條目、27項措施。

所謂負面清單，列明了不符合國民待遇等原則的外商投資準入特別管理措施，適用於自貿試驗區。負面清單之外，原則上對外開放。

對外經濟貿易大學國際經濟研究院院長桑百川指出，減少27項，市場準入規模明顯擴大，在一些過去比較謹慎的領域例如會計、保險等方面都有所突破。

大陸的第一份負面清單來自上海自貿試驗區，設立之初為190項。2014年，調整減少至139項。2015年，該清單又減至122項，同時擴展到上海、廣東、天津、福建4個自貿區。如今，2017年版負面清單將覆蓋現有的11個自貿試驗區，並且將限制性措施縮減至95項。和第一份負面清單相比，縮減了整整95項，剛好一半。

此次修訂的一大亮點在於，除關聯併購以外，凡是不涉及準入特別管理措施的外資併購，全部由審批改為備案管理。

商務部發言人孫繼文表示，2 0 1 7版負面清單按照現行國民經濟行業分類的標準表述，對27個領域的具體條目加以規範，例如將「原子能」調整為「核力發電」。同時，對照現行法律法規以及國際通行規則，對25個領域進行技術改進，更準確地反映現有全部準入特別管理措施。如在銀行服務、保險業等領域列明了全部現行有效的，包括投資者資質、業績要求、股比要求、業務範圍等內容的限制性措施，透明度顯著提高。上述改進將方便投資者認定其投資範圍是否屬於負面清單，大幅提升投資便利化程度。

幾年之前，負面清單還是一個令人陌生的概念，而現在已經越來越多地進入實際操作中。實行負面清單制度是本屆政府的一個重要目標，是一項意義重大、影響深遠的重大改革。

實行負面清單制度是政府管理思維和方式的一次深刻變革。清單之外市場主體都可以平等進入，那就必然要求對行政審批制度進行改革，大幅降低準入門檻，這能起到鼓勵創新、促進發展的作用。但另一方面，進入門檻降低之後，就可能出現魚龍混雜、良莠不齊的現象；創新加速之後，也可能導致監管套利的問題。因此，實行負面清單制度、放鬆事前監管的同時，需要建立更加嚴格的事中和事後監管制度。如果只有事前放鬆監管，而沒有事中事後的加強監管，負面清單制度就會走向「負面」。

準入仍需消除隱形壁壘

新負面清單制度的實施，是否意味著外資能設立全資公司，或是全資控股相關領域的公司？對此，商務部研究院外國投資研究所副主任郝紅梅仍不確定。在她看來，取消準入限制意味著「打開了大門」，但外資能否在大陸順利落地仍面臨著許多不確定性。外資真正的準入需要將中央政策與各個部門和地方性文件協調統一起來，打破「玻璃門」等隱性壁壘，如此才能保證真正的開放。

「大門開了之後，各類小門也得開，這樣才能讓外資真正地進來。其實在我們到地方調研時，經常會看到一些專項的部門或地方文件成為進入市場難以跨過的門檻，一些地方『玻璃門』等隱性壁壘也亟待打破。」

值得注意的是，2017年版《目錄》是在負面清單模式下完成修訂的，這意味著新《目錄》是一種更高水準的開放。

發改委某官員表示，新《目錄》是在進一步總結自貿試驗區先行先試經驗的基礎上，在全國範圍內複製推廣自貿試驗區對外開放的措施，因而突出了負面清單的特點。

該官員表示，為適應準入前國民待遇加負面清單管理模式改革要求，新《目錄》調整優化了結構，將部分原鼓勵類有股比要求的條目，以及限制類、禁止類整合為外商投資準入負面清單，作為對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理模式的基本依據；負面清單之外的領域，原則上不得實行對外資準入的限制性措施。

新版《目錄》刪除了2015年版《目錄》中內外資一致的限制性措施，原限制類和禁止類中的11個條目按內外資一致原則管理。如大型主題公園建設等內外資均須履行專案核準程序，高爾夫球場、別墅等內外資均禁止新建，博彩業、色情業等內外資均禁止投資等。

郝紅梅表示，對於外資中國將拋棄所有制等偏見，同時也不可能再給外資超國民待遇，未來中國的外資政策將按照「中性」的框架來構建，核心是國民待遇、公平的政策環境和競爭機會、規範的市場監管體系。endprint