將互聯網金融業務約束在既有框架之內

郭宏宇

互聯網企業和金融機構各自向對方領域拓展業務，帶來我國互聯網金融的高速發展。但是，監管不足的問題也浮現出來。相比較而言，美國的互聯網金融在發達國家中起步較早，對于互聯網金融中的各類風險觀察得更為全面，監管措施也較為健全。盡管中美兩國的互聯網金融領域存在一些差異，但是主體業務大體一致。為此，我們對美國的互聯網金融監管體系進行梳理，以發現可借鑒的監管經驗。

美國互聯網金融的業務范圍

互聯網金融一詞僅是我國特有的稱謂，在美國業內很少出現直接的對應詞匯。對此，我國一些業內人士認為可以近似對應金融科技（Fintech），另一些業內人士則認為沒有單一的對應稱謂，僅有移動支付（Mobile Payments）、電子資金轉賬（Electronic Fund Transfers）等具體業務稱謂。我們則采用美國監管部門對互聯網金融業務的表述，以保證其監管經驗的可比性。

監管部門對互聯網金融業務的表述

美國的金融監管部門將互聯網金融放在信息技術）項下，并分別在監管手冊中分別列舉其業務?；ヂ摼W金融業務分為三類：一是由金融機構提供的互聯網金融前臺業務，如電子銀行業務和移動金融服務，二是金融機構開展的互聯網金融后臺業務，如信息管理和技術操作，三是純粹技術性的互聯網金融的技術開發和第三方提供的技術服務。這三類互聯網金融業務可以由同一機構完成，也以采取外包形式由多個機構分別完成。

互聯網金融的前臺業務與傳統的金融業務有高度的相似性和繼承性，通常是非互聯網渠道向互聯網渠道的自然延伸，如電子銀行業務從自動柜員機構成的內部網絡擴展至互聯網。由于互聯網渠道的業務比重非常高，所以監管部門更加側重監管這些業務中基于互聯網的部分。

互聯網金融的后臺業務則是完全技術性的，主要是保證依托互聯網的軟、硬件設施的有效與安全運行。這些業務的風險通常不是來自具體的前臺業務形式，而是信息處理設施與信息處理過程，所以監管部門傾向監管各類前臺業務中具有共性的風險點，如信息安全、管理與操作。

互聯網金融的技術開發和技術服務屬于互聯網金融的外圍業務，可以是金融機構內部的技術開發，也可以是金融機構從外部獲得的技術服務。對于外部獲得的技術服務，監管機構將其分解為金融機構的外包業務與供應商提供的技術服務，并分別對金融機構和技術服務供應商進行監管。

根植于傳統業務之上的互聯網金融

金融機構和監管部門的博弈使得金融業務與監管范圍大體一致。美國金融監管部門重點關注高風險的互聯網金融業務，包括無線銀行、移動金融業務、體系境外的第三方服務供應商、安全服務的受托供應商、項目處理、高級數據存儲解決方案，以及受互聯網金融影響的銀行間和美聯儲支付體系。這些互聯網金融業務并非間接金融和直接金融之外的“第三種模式”或是全新的互聯網金融業務，而是傳統業務向互聯網的拓展，以及由此帶來的后臺與外圍業務，其風險也主要由技術本身和業務拓展所帶來。因此，美國金融監管部門的互聯網金融監管范圍主要是傳統業務的延伸。這些互聯網金融業務的主要風險并非來自金融屬性，而是來自互聯網的技術屬性。其中，技術服務、安全服務、項目處理和數據存儲等業務直接從屬于互聯網技術，而無線銀行和移動金融業務則是因為無線通信和移動通信技術所產生的技術風險而受到監管部門的特別關注。

監管部門對互聯網金融的風險界定

美國聯邦金融機構審查委員會在信息技術手冊（ I TBooklets）中界定了各類互聯網金融業務給金融機構帶來的主要風險，其中以電子銀行、移動金融服務和第三方技術服務最為典型。網貸和眾籌雖然也是重要的互聯網金融業務，但是其業務平臺并不承擔主要的風險，風險的承擔者主要是這些平臺的客戶。從監管部門的風險界定來看，對互聯網金融業務的定位決定其風險界定，互聯網金融業務風險也主要是技術風險和傳統金融業務風險的延伸。

電子銀行業務的風險界定

電子銀行業務指通過電子的交互式通信渠道，直接向顧客提供新的或傳統的金融產品。電子銀行的通信渠道涵蓋了互聯網，并且因為互聯網是最普遍的公共網絡進入方式，監管部門也側重控制互聯網渠道所帶來的風險。

監管部門歸納了電子銀行業務給金融機構帶來的風險類別（見表1）。按照監管部門的表述，基于互聯網的電子銀行業務并沒有給金融機構帶來新的風險類型，只是使各類風險上升到更高的程度。但是，隨著互聯網技術的不斷完善，這些風險可能有截然相反的變化。其中，單純因技術原因所產生的風險，如操作風險等，會隨著互聯網技術的完善而降低，而客戶分布地域更廣闊所帶來的信用風險、市場風險，以及超出監管機構管轄范圍而產生的法律風險等，則會隨著互聯網技術的完善而升高。

移動金融服務的風險界定

移動金融業務指金融機構通過移動設備提供金融產品與服務。其中，移動金融服務中的短信服務嚴格來說不屬于互聯網業務，但是由于移動金融業務常常需要短信技術的支持（如提供動態驗證碼），所以可以認為移動金融服務基本上是圍繞互聯網進行的。

監管部門歸納了移動金融業務給金融機構帶來的風險類別（見表2）。與電子銀行業務相比，其風險類別較少，并且同樣局限于主流的金融風險類別。但是，美國金融監管部門對移動金融業務的操作風險給與了特別的重視，并按照不同的移動通信技術進行了細分。這表明對美國監管部門而言，移動金融業務最主要的風險源仍是技術本身。此外，監管部門也特別指出技術部門不熟悉金融監管法規可能導致合規風險。

技術服務供應商的風險界定

技術服務供應商從事互聯網金融的外圍業務。在互聯網金融業務中，金融機構所需的互聯網技術服務通常不是由自身提供，而是依賴外部的技術服務。因此，盡管技術服務供應商不屬于金融機構，但是仍然要接受美聯儲、聯邦儲蓄保險公司和美國貨幣監理署等金融監管部門的監管。

對技術服務供應商的監管并非是控制其本身的風險，而是避免其給客戶——金融機構帶來潛在的沖擊。因此，監管機構所表述的風險主要是技術服務供應商能否對其客戶提供穩定、可靠且合規的服務。與技術相關的風險仍是主要內容，并且也要求技術服務的金融合規性。endprint

美國互聯網金融的監管架構

美國并未對互聯網金融設立單獨的監管部門，而是在既有監管架構之內制定監管法規并進行協調?；ヂ摼W銀行服務的監管部門。美國的互聯網金融業務接受聯邦與州的雙重監管。在聯邦層面，首要的是國會立法，包括涵蓋互聯網金融業務的法案或是專門的互聯網金融法案，如《美國銀行服務公司法案》、全球暨全美商業電子簽章法（E-SignAct）等。具體的聯邦監管部門可分為三個層次：一是監管部門的協調機構，即聯邦金融機構審查委員會、金融服務業協調委員會；二是面向互聯網金融機構的具體金融監管部門，包括美聯儲、聯邦存款保險公司、國家信貸管理局、貨幣監理署、儲蓄管理局、消費者金融保護局；三是技術監管部門，包括美國國土安全部、美國國家安全電信咨詢委員會、美國國家標準與技術研究院、信息系統審計和控制協會和基金會、電信連續性保障工作組等。

互聯網直接融資的監管部門?；ヂ摼W金融中的直接融資服務通常并不給提供服務的金融機構帶來風險，而是由融資方和投資方自擔風險，如眾籌和網貸平臺業務。因此，這些業務被認為具有證券業務屬性，由美國證監會監管。但是，眾籌和網貸有著不同的監管方式。對于眾籌，美國證監會將其視為證券發行業務，對每個眾籌行為進行監管，制定了相應的發行條件與豁免條件；對于網貸平臺，則不監管單獨的網貸業務，而是援引《1933年證券法》5（a）節和（c）節的相應條款，要求網貸平臺進行注冊。

金融與技術的監管協調機構。在互聯網金融監管領域，聯邦金融機構審查委員會和金融服務業協調委員會是主要的協調機構。聯邦金融機構審查委員會是美國聯邦及州金融監管機構的協調機構，為各監管機構制定統一的監管原則及執行標準。在聯邦層面，協調美聯儲、聯邦存款保險公司、國家信貸管理局、貨幣監理署、消費者金融保護局，在州層面，州聯絡委員會作為聯邦金融機構審查委員會的有表決權成員，其代表來自州銀行監督協會、州儲備管理委員會、美國各州信貸管理局協會。金融服務業協調委員會主要負責技術方面的協調，該委員會與關鍵的政府部門協作，保護重要的網絡基礎設施。與之協作的部門包括美國財政部、國土安全部，以及所有的聯邦金融監管部門和執法部門。

美國互聯網金融的監管特征

在既有的監管框架之內，互聯網金融的監管與其他金融業務的監管模式基本一致。但是，以下三個監管特征仍值得特別關注。

互聯網金融被納入既有的監管框架

對于不斷涌現的互聯網金融創新，美國監管部門只是在技術方面制定新的監管法規，在金融業務與機構方面通常不另開辟新的監管法規，而是將其納入現有的監管框架。

在將互聯網金融業務納入現有的監管框架時，美國金融監管部門采取兩種基本的模式。對于現有業務在互聯網領域的延伸，采取的模式是在既有的監管規則中加入與互聯網金融業務相關的條款。如電子銀行業務，雖然監管部門已經將基于互聯網的業務作為主要的監管對象，但是并沒有對基于互聯網的電子銀行業務單設監管法規，而是將互聯網和其他網絡的業務放在同一監管法規之內，以保證對同類業務的統一監管。對于形式上創新，但金融實質與既有業務相似的業務，采取的模式是援引既有的監管法規，并將相應條款的適用范圍擴大至互聯網金融業務。

互聯網金融機構受到強有力的監管

美國對互聯網金融的風險給予了高度重視，一方面，對于互聯網金融給金融機構帶來的風險進行了全面的界定，另一方面，對從事互聯網金融的機構實施嚴格的監管。

嚴格監管的方式之一，是將互聯網金融業務完全納入金融監管體系。金融監管部門界定了違反金融監管法規的合規風險、互聯網金融業務給整個金融機構帶來的聲譽風險，以及互聯網金融業務和金融機構發展規劃不一致所帶來的戰略風險，并制定相應的監管法規，以實現監管在業務上的全覆蓋。嚴格監管的方式之二，是覆蓋互聯網金融的全部機構。除具體從事互聯網金融業務的金融機構之外，從事技術服務的第三方也被納入監管范圍，并且對外包技術服務的金融機構和技術服務供應商均制定嚴格的監管法規，以實現監管在機構上的全覆蓋。嚴格監管的方式之三，是讓多個金融監管部門從不同角度監管同一業務與同一機構。如移動支付業務，除聯邦與州的相關立法之外，聯邦金融機構審查委員會、美聯儲、聯邦存款保險公司、國家信貸管理局、貨幣監理署（包括合并之前的儲蓄管理局）均制定了相應的監管法規，以全面監督互聯網金融業務的風險。

互聯網金融客戶得到強有力的保護

在互聯網金融中，客戶處于弱勢地位。雖然互聯網是基于信息技術而產生的，但是信息技術的掌握者是提供互聯網金融服務的金融機構，以及技術服務的供應商，這就使得客戶和金融機構之間產生了更大程度的信息不對稱，并表現為大量的客戶信息泄露、非授權交易以至欺詐行為。為此，美國的互聯網金融監管法規特別注重客戶權益的維護?；ヂ摼W領域的客戶權益保護是一般性客戶權益保護法規的自然延伸。以客戶信息保護為例，金融機構保護客戶信息安全的一般原則由金融服務現代化法案所規定。消費者金融保護局的《消費者金融信息隱私（P規則）》則在此基礎上明確了“互聯網cookie所收集的任何信息均屬于客戶信息”，使得客戶信息保護自然延伸到互聯網金融領域。

對中國互聯網金融監管的借鑒

對我國而言，最值得借鑒的美國互聯網金融監管經驗是對其嚴格的約束，以控制金融風險，維護客戶權益。具體而言，有以下四項可借鑒的經驗。

在既有金融監管框架之下設置準入制度。由于互聯網金融具有的創新性主要體現在技術方面，并且技術的普及門檻相對較低，所以地下金融活動可能在較短的金融監管真空期內出現規模暴漲，產生巨大的金融風險并危害客戶權益。因此，需要對互聯網金融業務與機構實施全覆蓋及嚴格的準入制度，以將監管部門限制的地下金融業務隔離在互聯網金融之外，并保證從事互聯網金融業務的機構有足夠的風險承擔與客戶利益保護能力。endprint

對金融機構和網絡機構實施統一的監管。在互聯網金融中，網絡機構的監管則較為寬松，尤其在金融監管方面存在空白，而金融風險和客戶權益的損害大多由這些機構所造成。因此，需要對金融機構和網絡機構實施統一的監管標準。對于從事前臺業務的網絡機構，適用對應金融機構的監管法規與標準；對于從事后臺業務和外圍業務的網絡機構，要求其根據對應互聯網金融業務的監管法規與標準來開展業務，以保證金融機構和網絡機構在監管上的一致性。

全面監督互聯網金融帶來的金融風險?；ヂ摼W金融的風險并不局限于技術上的操作風險。金融機構的信用風險、市場風險、戰略風險和聲譽風險等風險類別都會受到互聯網金融業務的影響。因此，需要對互聯網金融的各類風險進行全面監督。一方面，在對允許某類互聯網金融業務開展之前，需要全面評估互聯網金融業務可能帶來的風險，尤其是渠道拓展、業務范圍擴展的影響；另一方面，互聯網機構不能只有單一的監管部門，而要允許各個監管部門同時根據其監管對象受到的影響對從事互聯網金融業務的機構實行必要的監管。

強化互聯網業務中的客戶信息安全保護。我國互聯網金融業務中客戶信息的重要性被普遍忽視。相對而言，互聯網業務中的信息保護要弱于金融業務中的信息保護，當開展互聯網金融業務時，互聯網客戶的信息變為金融客戶的信息，但是客戶信息的重要性仍被忽視，其信息保護級別常常并未同步提高，導致客戶信息泄露、盜用等一系列危害。因此，需要著力保護互聯網金融中的客戶信息安全。一方面，通過將互聯網信息納入金融客戶信息，將金融業務中的客戶信息安全監管法規延伸到互聯網金融；另一方面，將客戶信息保護延伸到互聯網機構，要求從事金融服務的互聯網機構和互聯網服務的提供商提高客戶信息安全保護的等級。

（作者單位：外交學院國際經濟學院）

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