“三農”問題研究：關于農村土地撂荒問題的思考及對策

閆春容

農業是國民經濟的基礎，是安天下、穩民心的戰略產業。土地是農業生產最重要的物質基礎，也是人類賴以生存發展必不可少的有限資源。我國耕地總量僅占世界耕地總量的9%，人口數量占世界總人口數量的比例將近19%，現有土地資源的生產能力已不能完全滿足國內糧食消費需求。以2011年為例，我國從國際市場上進口糧食5800多萬噸，超過2011年國內糧食總產量的十分之一，這也是中央反復強調要守住18億畝耕地紅線，加強農田水利基礎設施建設，加快推進農業科技進步的原因。但我國土地資源現狀卻并不樂觀，耕地撂荒已經成為全國性的普遍現象。大面積的耕地撂荒，使原來就緊張的人地矛盾進一步突顯，將危及糧食安全及社會穩定。糧食問題不僅直接關系到國計民生的安危，也影響到世界的和平與安定。隨著我國人口不斷增加且生活消費水平逐步提高，對未來糧食生產供給的壓力正在加大，保持耕地總量動態平衡，守住耕地紅線，任務將更加艱巨，道路將更加艱難，形勢將更加嚴峻。

1 農村土地撂荒現狀

20世紀80年代我國實行家庭聯產承包責任制，農民獲得生產和經營自主權以來，農村土地撂荒現象在全國各地陸續出現，目前我國農村土地撂荒具有面廣、量大、持續時間長等特點。既發生在發達地區，也發生在欠發達地區，既有一般性的季節性撂荒，也有常年性撂荒。尤其是近幾年工業化、城鎮化進程不斷加快，全國各地出現的土地撂荒現象日益加劇。據國土資源部數據顯示，我國每年撂荒的耕地近3000萬畝。在這樣的背景下，農村地區出現的土地撂荒、耕地空置現象，對我國糧食安全敲響了警鐘。

2 農村土地撂荒的原因

2.1 農業生產效益低下

雖然國家已經取消農業稅并不斷加大農業投入，但農戶的生產積極性仍不高，原因在于農資及涉農服務價格過高削弱了農民增收效果。農業生產資料價格過快增長抑制了農民收入的增加，在一定程度上削弱了農產品價格提高對農民增收的貢獻力度，體現出價格對增收的負向性。生產資料及服務性價格上漲帶來的直接結果是：農民要么減少購買量，從而減少生產投資，直接影響生產后勁；要么保證必要的生產投資，從而直接增大生產成本，抵消收入，降低了生產效益，甚至可能導致增產不增收的尷尬局面。

農產品價格上漲的利潤被農資價格上漲所沖抵，扣除過快上漲的勞動力成本，農業比較效益低下的局面沒有從根本上得到改變。由于農業生產缺乏競爭力，收入少，增收難，農民就越來越少地投入資金在農業上，國家撥發的經濟發展資金，大部分用于支持二、三產業發展，對農業和農村支持不足。

2.2 農村勞動力流失現象嚴重

從農村人口變化來看，30年來，中國農村人口無論是在家庭數量還是在人口總量上都發生了巨大變化。農村家庭聯產承包責任制正式確立于1982年，無疑1982年就成為農村人口是否獲得集體土地經營權的一個分水嶺。從已獲得集體土地經營權的農村人口看，目前已有相當數量的人群通過各種途徑離開原先的農村而到城鎮就業或居住。一是1964年到1982年出生的農村人口通過高考離開農村；二是部分農村青年通過參軍、招工等方式離開農村；三是部分農民常年在外務工且已有穩定工作而離開農村；四是部分農民家庭常年在外經商離開農村；五是少數富裕農戶通過在城鎮購房舉家離開農村。隨著城鎮化步伐的加快，農村務農人數以高達2%的速度在遞減。當前我國的人口總額遞增趨勢有了一定的緩解，勞動力的增長也隨之減緩，大規模非農就業的上升，導致務農人數下降。據統計，2013年全國常住人口城鎮化率為53.7%，而戶籍人口城鎮化率僅為36%，全國有2.7億農村青壯年在城鎮實現相對穩定就業，造成農村勞動力嚴重不足。

2.3 農業基礎設施不完善

近年來，國家加大對新農村建設的投入力度，農村生產生活條件有一定的改善，但由傳統農業轉變為現代農業還任重道遠。有人把農村比喻為一個龐大的“露天工廠”，一遇自然災害，農民就只能望天興嘆，從某種意義上來說，農民就是“靠天吃飯”的格局并沒有完全改變，一些耕種條件比較差的坡瘠地、零星地，農民直接棄而不種。農田水利設施年久失修，二次灌溉條件差，農戶耕種投入大、成本高，造成發展農業產業動力不足和抵御自然災害能力較低。

2.4 農村勞動力素質有待提高

農村教育資源嚴重不足，勞動者受教育程度明顯偏低，低素質勞動力過剩，高素質人才短缺，人力資本嚴重匱乏。作為新農村建設主體留守在農村從事農業生產的人員大多數是缺乏一定的技能而又實在無法外出從業的這一部分群體，他們素質較低，技能單一，經營管理能力較低，一方面難以接受新農業科技知識，制約了農業生產率的提高。

2.5 土地流轉機制不健全

由于小城鎮建設、工業園區和公路建設征用了大量土地，而土地補償或土地置換不到位，從而導致人地矛盾十分突出，使農民越來越珍惜自己僅有的一點土地。農村法規中對于規模使用土地進行產業結構調整時土地如何進行流轉沒有確定性文字要求，土地流轉缺乏法律支撐，在土地流轉過程中，往往受群眾惡意刁難，土地規模流轉較為困難。

很多農戶舉家外出務工，寧肯將土地撂荒也不找人代耕種，也不愿意將土地使用權交還村民小組安排生產，集體又不能收回，造成耕地浪費。種糧大戶要從承包者手中獲得耕地使用權，必須向一家一戶的承包人租地耕種，有的種糧大戶雖是免費“借”地種糧，但不具有合格的土地經營權，其發展受到制約。如種糧大戶在租種耕地時，一些地方規定種糧直補等須歸原承包人所有，這為種糧大戶帶來極大的成本壓力。而現行糧食直補政策是按土地面積發放補貼，直補款是通過“一本通”直接發放到農戶手中。雖然國家規定糧食主產省原則上按種糧農戶的實際種植面積補貼。然而在具體實施中，基本上都是按農戶土地面積給予補貼，導致農戶無論種不種糧食，只要有地就有直補款。因此，一方面，農民工進城以后，不少地方無人種地。另一方面，城市資本下鄉卻拿不到穩定的經營權，無地可種。endprint

3 解決農村土地撂荒的建議

3.1 壯大集體經濟，發展特色產業

3.1.1加強市場調控。進一步規范農業生產資料市場，對種子、倉儲、運輸、農機、營銷等專業組織，采取財政扶持、稅收優惠、信貸支持等措施，加大培育引導和扶持發展的力度，同步加強對農業生產資料供應、價格、質量等問題的監管力度，從而降低農民的經營風險和經營成本，提高農業生產效益，確保農民增產增收。

3.1.2提高土地經營效益。土地是農村集體資產中最重要的資源，在農村實行集體化道路的過程中，要全面開展村級土地、房屋資產的清查，積極開展宅基地、農用地整理，增加有效用地面積，拓展集體資源的運作空間。在具備一定條件的農村，村集體可以建造標準廠房、專業市場、倉儲設施，開展物業租賃經營等，從而提高集體土地經營效益。比如，可以村級集體經濟組織為單位，參照上年土地流轉的平均收益，結合國家政策性銀行同期利率，把農民承包地的經營權折算成股本金，作為其入股各種經濟實體的股權，完成農民向股民的轉變，提升土地附加值。

3.1.3加大對村級集體經濟的扶持力度。要加大對農村集體發展農業產業化、山區開發、綠化造林、生態保護、農業綜合開發、小流域治理等財政資金的扶持力度，要與發展村級集體經濟結合起來，提高扶持資金使用效益。對集體經濟相對薄弱、增加集體經濟收入又有明顯帶動作用的荒山（地）開發、農業基地建設等項目，可按村級集體經濟組織自身實際投資額的一定比例給予補助。財政、工商、稅務部門對集體經營收入、收益分配、項目建設的稅收，屬地方財政可支配部分，可實行免征政策。金融機構要把扶持農業綜合開發、農業產業化經營作為信貸支農的重點，加大對村集體經濟組織項目的信貸投入，并實行優惠利率。

3.1.4發展特色農業，增強耕地實用性。堅持走農旅融合發展道路，充分發揮丘陵、山區地域資源優勢，提高農業特別是種植業綜合經濟效益，培育農民增收新領域，避免農民因為種地成本高，收入低而撂荒耕地現象。對林果、經果、漁業、花卉、茶葉、中藥材等其他滿足市場多元化需求的農副產品，要突出其市場調節功能，以市場供需為導向，科學規劃，分類指導，加強農機農資保障和信息技術服務，發展特色效益農業，拓寬老百姓致富的門路。對保障國計民生的糧食、油料、生豬、蔬菜和棉花等大宗農產品，要突出其公共產品屬性，科學測算，合理布局，用好政府這只“有形的手”，采取目標價格、定單采購和價格保險等綜合措施，既讓糧食安全有保障，也讓種植收益可預期。

3.2 加快新農村建設進程，引導勞動力回流

3.2.1科學規劃，合理布局。堅持“規模適度、增強特色、強化功能”的原則，統籌安排各類資源，加快新農村建設，改善農村人居環境，建設美麗鄉村，提高可持續發展能力。

3.2.2吸引農民，返鄉創業。制定鼓勵和扶持農民工返鄉創業的激勵政策，吸引那些年富力強、見過世面，而且完成了原始積累的農民工回到家鄉，補充新鮮血液。如果有5000萬農民工返鄉，按平均投資10萬元，將形成5萬億以上的巨額投入。積極鼓勵和扶持農村有一定經濟實力的能人興辦各種類型的個體私營企業和組織，提高鄉鎮企業對農民工的吸納能力。

3.2.3大力發展二、三產業。從目前全國所有富裕村來看，它們都具有雄厚的集體經濟，即村辦集體企業和第三產業。二、三產業的發展壯大是農村首先富裕的重要條件。農村實行集體化以后，參加集體勞動的畢竟是少數，還有大部分農村勞動力就業需要解決。為此，要大力發展二、三產業，實現“變產區為景區、變產品為商品、變農房為客房”，讓農民就地務工，增收致富。

3.3 提高農業防風險水平

加大投入，加強農業基礎設施建設。通過加大財政投入引導和促進社會多渠道投資農業。資金投入重點集中在農業科技以及以水利為重點的農業基礎設施建設等方面，特別要加大資金對山坪塘、石河堰、機耕道、渠道等基礎設施進行維修整治的投入。可采取政府補貼與農民自購相結合，推廣小型、多功能復合型農業機械，擴大機械耕種區域。同時做好防災、減災注重提高農業抵御自然災害能力。

加大糧食補貼投入，將補貼向種植大戶傾斜。整合現行糧食直補、綜合直補、水稻良種補貼等資金，改為“種糧補貼”，以提高補貼實效。對補貼對象明確規定為“糧農”，而不是承包土地的農民，保證糧食補貼能夠發放到真正種糧人手中。條件成熟后，可實行以種的糧食產量或銷售量為依據進行補貼。

落實農業保險政策，繼續推廣農業保險，確保保險險種基本涵蓋種植養殖業主要品種，保險責任基本涵蓋發生較為頻繁和容易造成較大損失的災害風險，參保對象基本涵蓋從事農業生產的各類主體。

3.4 加強農村勞動力技術培訓

加大農業技術推廣和培訓力度。 充分利用國家扶持發展農業機械化的政策，加快發展農業機械化，減輕農民勞動強度，提高農業生產力。可根據優勢產業和本地企業急需工種，有針對性地以實用技術培訓農民，拓寬農民的就業范圍。組織農業專家送現代農業技術下鄉，提高農民耕作技術。加大對新型職業農民的培訓力度，提高其參與現代農業生產和市場競爭的能力。

做好市場調研，實現培訓就業無縫對接。根據經濟社會發展和市場需求，深入龍頭企業調研了解，并結合農村勞動力就業愿望，研究確定適合農村勞動力的培訓實訓模式，采取先定向后培訓、先培訓后定向和邊培訓邊定向的意向培訓以及先培訓、后實訓、再就業一體化培訓新模式，不斷提高農村勞動力職業技能水平。

3.5 建立完善土地流轉制度

加快農村產權制度改革，完善土地流轉機制。根據“依法、自愿、有償”的原則，探索農村土地流轉的新機制，確保農村土地依法有序流轉，促進農業結構調整和農業產業化經營。可考慮發展入股流轉、托管流轉等多種流轉方式，搭建產權交易平臺，放活土地經營權。完善現有土地流轉機制，在堅持“自愿、有償、依法、規范”原則下，采取轉包、轉讓、入股等方式，使撂荒耕地集中到愿意種田的農業大戶。對土地撂荒達一定年限，通知撂荒農戶耕種無果情況下，由村集體討論并多數通過后，撂荒土地轉由其他種植戶耕種，同一村社農戶在同等條件下優先考慮，也可由村組集體經濟組織統一經營。允許農戶以互換形式調換土地，使分散、過小的土地連片集中經營。支持各類市場主體成立土地流轉合作社，集中連片經營農村土地，并給予貸款貼息、財政補貼等優惠措施。

4 結語

土地資源是國家的重要資源。土地撂荒問題理應得到社會各界的高度重視，必須采取措施解決這一突出問題。國家建立科學的補貼政策，宏觀調控穩定農產品及其相關產品價格，強化農業保險，減少農業勞動者的耕作風險，并安排專業人員對農民進行保護土地知識的宣傳，提高農業生產的比較利益。此外，國家明確產權主體以及完善土地監管機制，加強對農業發展的引導指導，鼓勵農民轉變生產方式，提高農業生產效率，切實減少土地撂荒現象。endprint