農民政治參與對農村依法治理的影響

曹益平

參與政治是農民權利得以實現的重要方式，是現代民主擴大的重要特征，也是農村走向民主化、法治化治理的重要路徑。農民政治參與對農村依法治理的影響主要有三個方面：一是農民政治參與改變農村治理生態，推動農村管理向治理轉型；二是農民政治參與推動村民自治轉型，使農村民主管理、民主決策機制實效化；三是農民政治參與推動鄉鎮治理法治化，不僅倒逼基層政府依法行政，也在不斷推動政府治理行為向契約化、程序化方向轉型。

在馬克思主義的基本理論中，政治參與包括“民主運動”和“民主活動”兩個方面，農村基層治理視野下的農民政治參與屬于廣大農民積極參與農村治理的民主活動，是農民通過親身實踐依法參與農村政治活動，進而影響村級、鄉鎮甚至更高層次決策的過程。在國家治理體系和治理能力現代化的進程中，參與政治是農民權利得以實現的重要方式，是現代民主擴大的重要特征，也是農村走向民主化、法治化治理的重要路徑。本文試就農民政治參與對農村法治化治理的影響作一粗淺探討。

1 農民政治參與改變農村治理生態

農民政治參與按照參與方式的不同一般可劃分為制度化政治參與和非制度化政治參與。制度化政治參與是指有明確的法律法規或者相關制度指引，在特定的體制機制下，農民通過合法途徑行使民主權利，參與各種政治活動的行為。非制度化政治參與則是指農民參與政治活動的行為缺乏法律法規或者相關制度指引，或者即使有相關法律、政策作出了明確規定，農民卻未按照特定的程序來表達自己的政治意愿的行為。只要是農民參與政治，不管是否與制度化規定相吻合，都意味著在農民的切身參與下，農村治理開始走出傳統的管制，治理的主導者必須尊重農民意愿。

農民政治參與改變農村治理生態主要表現為兩個方面：

一是農民政治參與激發農民權利意識，改變農村治理基礎。經濟越發展，農民越富裕，潛在的利益紛爭越多。農民政治參與的核心內容是表達利益訴求，傳統農村治理中的農民以義務為本位，片面地關注怎樣更好地完成對國家、政府、集體的義務，無暇關注自身權利，當國家支農、惠農力度加大，農民不再為稅費忙碌奔波之后，能得以思考自身權利的保障，隨著現代農村快速發展，各種利益顯現，農民的精力也開始向怎樣獲得利益的最大化轉變。比如征地拆遷，稅費時代的農民并不看重土地的價值，有的甚至舉家外遷，荒蕪農田，當時的土地對農民而言意味著負擔，而后稅費時代的農民則將土地視為“最后的依靠”，一旦要被征收，總是想方設法從中獲取“最后的利益”，有的甚至不惜喪失基本的人格，成為利益的奴隸。這種過于強化的權利意識突破了法律維權的規則，自然不可取，但是，也凸顯了農村社會治理的另外一中氣象——農民的權利意識被過于強化。這種強化一方面使更多的農民參與到農村治理中來，另一方面也是農村治理中的矛盾糾紛不斷增多，難以化解，改變了農村治理基礎。

二是農民政治參與推動農村管理向治理轉型。傳統農村治理更多的是基層政府主導下的單向的行政管理，缺少與民眾的交流和互動，農民要表達自身意愿并滿足訴求，需要調用各種關系。稅費改革前，鄉鎮政府每年最忙的就是七、八月份的征糧收稅，農民的諸多訴求都會在交上交款前提出，鄉鎮干部和村干部們必須著手處理這些矛盾糾紛，否則，農民可能拒繳糧、款。稅費改革后，國家推進新農村建設，各項支農、惠農政策出臺，農民與鄉鎮因直接經濟利益關系產生的沖突減少。農民稅費負擔減輕的同時，農村基層管理開始向民主化、法治化治理轉型，在一些事務的處理中，基層政府和村民自治機構開始更多地關注農民訴求，農民為維護自身利益也開始參與到基層治理中去，隨著農民的政治參與日趨頻繁，在多元治理中的地位逐步顯現，最終將影響到整個農村治理格局的變化，改變農村治理生態。

2 農民政治參與推動村民自治轉型

在農村社會，農民參與政治更多的表現為對村民自治的參與，這種參與使得農村公共權力的運行逐漸從“家長制”傳統中走出來。由于村民自治制度不斷完善，民主選舉的實效化顯現，村委會干部的產生不可能再由鄉鎮干部指定，也不能僅僅通過包括村民小組長、黨員在內的少數村民代表選舉產生，而是需要通過“海選”的形式由全體有選舉權的村民選舉才具有合法性。正因如此，農民參與民主選舉對村民自治起著舉足輕重的作用，村干部們不得不把目光由仰視鄉鎮干部轉向重視選民意見，廣大的農村居民，通過民主選舉參與村民自治成為了我國農村政治生活最基礎的內容，也成為了農民參與最具廣泛性的民主活動，這種參與，改變了村干部們的“執政”理念，也推進了農村治理的民主化進程，改變了農村社會的治理生態。

農民政治參與推動村民自治的轉型主要表現為治理機制的現代化。在《村民委員會組織法》的法律體系中，民主選舉僅僅只是農民權利最基礎的部分，隨著農村治理不斷深入，農民政治參與逐漸由民主選舉擴展到民主監督，目前的農村治理中民主管理和民主決策正通過各種機制創新得以實現。在村民自治的權力格局中，村民代表會議為普通群眾搭建了參政議政的平臺，為實行農村基層民主提供了便于操作的組織形式，提供了民主意識培養和實踐的場所，有利于農民群眾民主素質的提高，有利于增進農村干部決策的民主性和科學性。隨著基層民主政治不斷發展，新型城鎮化加速，直接選舉僅僅只能是農民政治參與的基本形式，在多元利益的驅動下，農民對民主決策、民主管理、民主監督提出了更高的要求，借助有效的形式讓農民參與基層治理成為時代的呼喚。在村民會議難以組織的前提下，通過做實村民代表會議制度，充分保障農民的民主參與權利成為新時期農村治理的重要內容。在湖南益陽農村，自2012年開始，在市委、市政府的主導下，全市推進村級治理改革，在原來村黨組織和村民委員會的基礎上，整合各種組織的力量，新建立起村民議事會和村務監督委員會，構建起“四位一體”新型村級治理框架，有效地推進了農村基層治理的現代化。

3 農民政治參與推動鄉鎮治理法治化

農民直接參與鄉鎮治理特別是鄉鎮決策的制度支持主要是人民代表和黨代表會議制度，目前農民通過這兩種形式參與基層治理實效并不明顯。在傳統中國的治理中，占主流地位的一直是臣民本位觀念，缺乏官民協商的傳統。為推進國家治理體系和治理能力的現代化，2015年2月，中共中央印發了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，政府協商成為《意見》中明確列舉的七大協商之一。然而，在已有的政府協商實踐中，如浙江溫嶺的民主懇談一樣具有實效的機制并不多，農民對鄉鎮治理的影響更多的還是通過非制度化的政治參與在倒逼基層政府依法行政。

農民的非制度化政治參與主要表現為越級上訪、群體性上訪、聚眾對抗政府行為等，這些行為對基層政府所極力維護的農村社會穩定構成嚴重威脅。農民非制度化政治參與的出現表面上看是農民政治參與的制度支持不夠，實質卻是農村利益失衡的表現，利益的失衡會引發一些農民心里的失衡，心里的失衡則直接導致他們利益訴求表達的行為過激。對鄉鎮政府而言，最根本的任務是維護農村穩定，農民聚眾或越級上訪，不管誘發上訪的利益訴求是否合理，基于屬地管轄的原則，基層政府都必須接訪、息訪。在一次次信訪事件的處理中，鄉鎮的領導者們感受到農民的民主意識、權利意識被激發，通過各種渠道表達利益訴求的愿望和能力也得到了強化，鄉鎮干部們不得不反思自身行為。可以說，農民的非制度化政治參與成為了鄉鎮干部依法治理的重要推動力。

目前的農村治理中，農民政治參與不僅在倒逼基層政府依法行政，也在不斷地推動政府的行為向契約化、程序化方向轉型。在征地拆遷、土地流轉等各種與農民利益相關的農村事務處理中，通過簽訂合同、契約等方式讓農民認可自身行為、踐行承諾的情形逐漸增多，以法治思維和方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定漸趨常態化，即使在農村維穩中，通過給予當事人適當的補償簽訂協議息訪也已常態化。有些“協議”從法律的角度看也許有濫用的嫌疑，但從農村治理趨勢而言，通過強化契約意識，讓政府和農民都從法律行為中獲得穩定的、可預期的結果，卻是農村治理朝法治化方向邁進的重要環節。endprint