遵義市土地利用總體規劃實施評價分析

陳學智

摘 要 開展土地利用總體規劃實施評價，可以全面分析規劃的實施效果，促進有關地方落實規劃目標和政策措施，通過總結正反兩方面經驗教訓，提高規劃實施效果，提出相關對策建議，是修編規劃和加強規劃實施管理的基礎和依據。基于此，探討如何提高《規劃》對遵義市經濟社會發展適應能力，更好地發揮土地規劃的控制和引導，為進一步完善《規劃》的實施管理、開展土地規劃適時修改和規劃修編提供科學依據。

關鍵詞 土地利用總體規劃；實施評價；遵義市

中圖分類號：F301.23 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.21.039

1 研究區域概況

遵義市地處貴州北部，是黔中經濟區與成渝經濟區的經濟走廊，屬于國務院批準為促進渝鄂湘黔四省市毗鄰地區協調發展而成立的武陵山經濟協作區，也是貴州省第二大經濟體和第二大城市，在全省發展穩定大局中具有重要地位。遵義市土地總面積為30 780.73 km2，處于云貴高原向湖南丘陵和四川盆地過渡的斜坡地帶，在云貴高原的東北部，地形起伏大、地貌類型復雜。境內河流較多，水力資源、能礦資源、文化資源、旅游資源和生態資源豐富。

2 規劃取得成效

2.1 有效保護耕地與基本農田

《規劃》嚴格執行基本農田保護“五個不準”，確保了基本農田總量不減少、用途不改變、質量不降低，強化基本農田管理，積極推進高標準基本農田建設工程。在保護耕地數量的同時，重視耕地質量建設，不斷加大農業科技創新和基礎設施建設投入力度，促進農業綜合生產能力的穩步提高。

2.2 積極推進土地整治工程

開展了土地整治規劃修編工作，編制《遵義市土地整治規劃（2011—2015年）》，合理有計劃地為以后耕地保護提供保障，有效緩解了土地資源壓力。通過土地整理，加強了田、水、路、林、村的綜合治理和農業基礎設施建設，增強了農業生產抗風險能力，促進了農業增效，推進了社會主義新農村建設。

2.3 完善土地用途管理制度

規劃實施推動了土地用途管制制度的完善，形成了以土地利用年度計劃、建設項目用地預審和建設用地報批規劃審查為主的土地用途管制制度。通過建立建設項目用地預審制度，把規劃和計劃審查作為立項審批的前置條件和用地審批的主要內容，提高了政府對土地利用的監管能力，提升了土地利用管理決策的科學水平。

2.4 保障經濟社會發展用地

2006—2015年，遵義市城市建設、產業發展、新農村、基礎設施、民生建設共新增13 922.18 hm2建設用地。規劃期間，遵義市加大對審批建設用地的供給力度，提供了用地保障，推動了大批基礎設施重點工程建設，促進了遵義市經濟社會發展。

3 規劃實施中存在的問題

3.1 建設用地指標使用結構不合理

規劃確定，遵義市建設用地總規模為119 200 hm2，其中城鄉建設用地規模占總規模的74.24%，交通水利及其他建設用地占25.76%。而從2012年建設用地實際使用情況來看，遵義市建設用地總規模為108 682.47 hm2，其中城鄉建設用地占83.75%，交通水利及其他建設用地占16.25%。這表明規劃建設用地指標結構分配不合理，由于城鄉建設用地指標屬于約束性指標，已顯現出城鄉用地供給矛盾最為突出，導致大量城鄉建設項目不能落地的情況，規劃后期矛盾逐步反映出來。

3.2 建設用地指標使用空間分布不均衡

從2015年遵義市城鄉建設用地規模來看，超規劃目標2 522.19 hm2，已無發展空間，10個縣（市）均已突破規劃目標，3個縣（區）也已突破階段目標，均已完成規劃目標80%以上，各縣（市、區）城鄉建設用地和城鎮工礦用地指標使用空間分布不均衡。

3.3 節約集約用地還需進一步加強

遵義市人均城鎮工礦用地達到102.6 m2/人，突破了規劃確定的91 m2/人的目標。農村居民點用地規模大且復墾工作難度大，規劃期間隨著城鎮化進程加快，導致空心村、閑散地過多，農村居民點又不斷增加，人均農村居民點實際用地規模大于規劃的目標，遵義市還需要進一步提高節約集約利用水平。

3.4 經濟的快速發展對規劃帶來了巨大挑戰

“十二五”時期，遵義市搶抓國家深入實施西部大開發戰略的歷史性機遇，按照“一核一群兩軸四帶”的經濟社會發展新格局，加速發展。建設用地需求量不斷增長，供給壓力加大，特別是城鄉建設用地規模和城鎮工礦用地規模不足情況十分突出，已不能適應經濟社會快速發展的需求。

4 結論和建議

4.1 評估結論

通過規劃的實施評估，可以看出遵義市規劃主要指標執行總體較好但不平衡，個別指標突破了規劃安排；規劃有力地支撐經濟社會發展；規劃總體管控力度大，協調各類規劃能力不斷提高；試點政策效果好，示范效果明顯；同時也發現城鄉建設用地指標不足，建設用地指標使用結構不合理，城鄉建設用地需求矛盾十分突出。

4.2 相關建議

4.2.1 加大試點政策的實施力度

隨著社會經濟建設快速增長和遵義市未來的發展趨勢，對建設用地特別是城鄉建設用地的要求快速增長，以及嚴格保護耕地和基本農田，注重生態建設日漸成為國土資源保護的重心，國土資源節約集約利用已經成為破解“兩難”命題的根本出路，通過擴大城鄉建設用地增減掛鉤試點范圍和加大工礦廢棄地復墾利用、城鎮低效用地再開發利用，拓展新的土地利用途徑勢在必行。

4.2.2 盡快啟動土地利用總體規劃的修編

遵義市現行土地利用總體規劃已不能滿足新形勢、新政策下經濟社會發展對土地的需求。遵義市如果不及時開展規劃修編工作，將在多方面帶來不利影響：一是未實施一系列重大發展戰略和政策上的建設項目，需要調整和修改規劃加以落實，嚴重影響規劃的嚴肅性；二是國家近期出臺的一系列加強土地宏觀調控的政策難以落實，影響國家宏觀調控政策的落實；三是由于用地指標不足，對經濟社會發展合理的建設用地需求難以保障，可能影響遵義市乃至全省經濟的發展。因此，為了更好地滿足遵義市新形勢下經濟社會發展對土地的需求，更好地為遵義市經濟社會全面、協調和持續的發展提供土地保障，促進土地資源的優化配置，實現土地資源的可持續利用，完全有必要對現行土地利用總體規劃進行修改。

（責任編輯：趙中正）endprint