推進我國農業供給側結構性改革的措施探討

周榮芳

摘 要 推進農業供給側結構性改革是2017年農業工作的重點，也是目前和今后一段時期我國農業發展的主要方向。農業供給側結構性改革包括農業供給側結構調整和改革兩大方面。調結構、轉機制，在生產方面，優化產品產業結構，提高產品質量和效益；在流通領域的開拓和供給方面，大力發展新模式、新業態、發展“互聯網+”；在體制機制上，牢牢把握體制機制創新，推進各項政策的落實和完善。

關鍵詞 農業；供給側；改革

中圖分類號：F321 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.21.042

2017年是供給側結構性改革的深化之年，中央在分析部署2017年經濟工作時指出要“積極推進農業供給側結構性改革”。推進農業供給側結構性改革，提高農業綜合效益和競爭力，是目前和今后一段時期我國農業發展的主要方向。在新常態下，如何調結構、轉機制，深入推進農業供給側結構性改革，以新的發展理念來引領農業發展，解決存在的突出矛盾和問題，是一篇值得深思的大文章。

1 農業供給側改革的內涵及背景

1.1 農業供給側結構性改革的內涵

農業供給側結構性改革，其內涵是指“農業供給側+結構性+改革”，包括農業供給側結構調整和改革兩大方面，重點在農業的供給側，通過改革的辦法推進結構調整，提高農產品供給質量，達到與農業需求側相適應的新水平。

農業供給側結構調整，主要在三個方面。第一，從農產品結構來看，主要是調“優”。目前一些農產品賣不上價，有些甚至爛在農作物土地上，其中一個主要原因就是產品結構不優，適應不了市場需求。因此要突出“優質”“特色”農產品的生產供給，增加有效供給。第二，從農業生產方式來看，主要是調“綠”。要按照推進生態文明、建設美麗中國的要求，實施綠色生產方式，逐步減少農業污染面，加大有機無公害產品的生產，使生態環境逐步得到修復和整治。第三，從農業產業體系看，主要是調“新”。農業產業體系涉及面廣，包括農業種植養殖、農產品加工、農產品運輸和銷售等，涉及第一、二、三產業，要大力發展農村新產業新業態，促進第一、二、三產深度融合，提升農業的生產、流通、交換、分配全環節、提升農業全產業鏈升值。

農業改革主要也包括三個方面：第一，搞活市場，必須深化糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度改革、完善農業補貼制度等，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，同時發揮好政府的作用，使市場成為引領結構調整的決定力量；第二，用活要素，就是要改革財政支農投入機制、加快農村金融創新、深化集體產權制度改革和探索建立農業農村發展用地保障機制等，用活農村沉睡資源，為農業供給側結構調整提供必備的資金、土地等物質條件；第三，發揮主體作用，就是要培育新型農業經營主體和服務主體、開發農村人力資源和吸引各類人才回鄉下鄉創業創新等，激活各類人才到農業農村創新創業。

1.2 推進農業供給側結構性改革的背景

中央提出并強調大力推進農業供給側改革，并作為2017年六大重點工作任務之一，有其理由和背景。首先，推進農業供給側結構性改革，是在農業農村發展的內在動因與外部因素雙重影響下，倒逼農業自身發展的客觀要求。我國農業發展雖然同整個經濟形勢一樣出現穩中向好的趨勢，但也出現了許多新情況新問題。從內因看，農產品需求升級了，質量跟不上，供給大路貨多，優質品牌少，產品價值不高，價格低；農業資源環境承載能力達到極限，綠色生產卻跟不上，有機綠色無公害產品少，大棚的檢測超標的產品多；農民由于知識和技術的更新慢，增收傳統動力減弱，新的動力難以跟上，農民收入增長緩慢。從外因看，受資源、環境、技術、規模等影響，成本“地板”和價格“天花板”雙向擠壓，部分國外農產品進來比國內生產價格還便宜，國內競爭力跟不上，沖擊部分國內農產品生產；同時由于農業已深度融入國際市場，受國際競爭環境變化，庫存壓力和進口壓力增加，這樣倒逼農業要加快發展。其次，推進農業供給側結構性改革，是矯正農業資源要素配置扭曲，破解當前農業供需結構失衡，推進農業農村可持續發展的現實要求。我國農業供給側結構性改革雖然已開局，起了好步并有進展，農業連年豐收，重要農產品供給充裕，推進改革有了物質前提，但正如2017年《中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》中指出的，新形勢下農業主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾，主要表現為階段性的供過于求和供給不足并存。因此農業供給側結構性改革的內涵是什么、主要干什么、具體怎么搞，如玉米供大于求、糧食去庫存壓力與大豆產需缺口巨大、奶粉大量進口等矛盾并存，農業結構往哪里調、怎么調等現實問題仍需一個較長時期去探索。在這樣的背景下，深入推進農業供給側結構性改革，能夠提高土地產出率、資源利用率和勞動生產率，矯正農業資源要素配置扭曲，促進農業農村發展從粗放的資源依賴型向綠色生態可持續發展型轉變。

2 農業調結構、轉機制的成效和問題

2.1 農業調結構、轉機制的成效

中央把供給側結構性改革作為“十三五”發展的主線，農業也不例外。農業實施供給側改革，也取得了一定的成效。第一，農業生產穩定，糧食產量連年豐收。2014年全國糧食總產量6 071億kg，比2013年增長0.9%；2015全國糧食總產量6 214.35億kg，比2014年增長2.4%；2016年全年糧食產量達到6 162.5億kg，是歷史第二高產年。此外，小麥、棉油糖、肉蛋奶、水產品、蔬菜、水果等供給充足。第二，農民收入增加。2014年農村居民人均可支配收入10489元，比2013年增長11.2%，扣除價格因素，實際增長9.2%。2015年農村居民人均可支配收入11422元，比2014年增長8.9%，扣除價格因素實際增長7.5%。2016年農村居民人均可支配收入12 363元，增長8.2%，扣除價格因素實際增長6.2%。第三，農業結構調整不斷推進，更趨合理。一是種養業調整更符合市場需求，有利于緩解部分農產品的供需脫節和高庫存，補短板，增效益。截至2015年，水果面積1 280萬hm2，茶葉面積270多萬hm2，蔬菜面積2 200萬hm2，均位居世界第一。2016年，取消玉米臨時收儲政策，玉米價格跌落，籽粒玉米調減200萬hm2；農業部門和畜牧部門合力推進“糧改飼”試點，中央財政補助資金增加到10億元，試點范圍擴大到121個試點縣，引導農牧民改種優質飼草料45.2萬hm2，解決了畜牧業發展面臨的優質青貯飼料和飼用青貯專用玉米等供給不足的短板，種植業更加適應市場發展變化；以保護資源和減量增收為重點調整漁業結構，漁業健康養殖示范縣，水產健康養殖示范面積比重達到51%；此外，畜禽養殖規模化率達到56%。二是農產品加工業發展迅速，成為增加農民收入的重要渠道。據有關部門測算，農業與加工業產值比值每增加0.1%，就可以帶動農民人均增收193元，每增加億元加工營業收入就可吸納96人就業。據統計，2015年農產品加工業吸納endprint

3 000多萬人就業，其中70%以上是農民，農民人均收入的9%以上是來自農產品加工業的工資性收入，加上關聯產業比重則更大。因此，按照加工和市場發展變化，大力發展農產品加工業是農民增收的“穩定器”，是一條重要渠道。三是鄉村休閑旅游、“互聯網+”等農業農村發展新業態不斷涌現。隨著城鄉居民休閑消費需求的增多和升級，各地積極探索發展鄉村休閑旅游、休閑農業和鄉村旅游發展協會、專業合作社、休閑農業聯盟等新型經營主體，農民也通過土地、庭院、設施等資產入股的形式，以股東身份從產業發展中分享收益或直接從事農家樂、住宿等鄉村休閑旅游開發。據不完全統計，2015年全國休閑農業和鄉村旅游接待游客超過22億人次，營業收入超過4 400億元，從業人員790萬，帶動550萬戶農民受益。此外，我國涉農電商發展迅速，涌現了平臺網店模式、平臺自營模式、垂直電商模式、供應鏈整合模式等，解決了農產品賣難買難問題。第四，農業綠色發展取得長足的推進。2016年，全國化肥用量自改革開放以來首次接近零增長，部分省份出現負增長。農藥使用量穩中趨降，實現減量增效。主要農作物綠色防控覆蓋率達到25.2%，比2015年提高2.1%。南方水網密集區生豬存欄已調減超過1 600萬頭。229個縣開展地膜綜合利用試點示范工程，新增殘膜加工能力18.63萬t，新增地膜回收面積400多萬hm2。同時打好農業面源污染治理攻堅戰，建設高標準節水農業示范區11個，化肥減量增效示范縣200個。第五，農村改革不斷推向深入。2016年以來，推進“三權”分置辦法制度創新，形成所有權、承包權、經營權“三權分置”并行的格局，明確了承包農戶、新型經營主體雙方在承包地上的權利，確保了農業健康發展和農村社會穩定。到2016年9月底，全國已有

2 545個縣市區、2.9萬個鄉鎮、49.2萬個村開展確權登記，完成確權面積達0.5億hm2，占家庭承包合同面積的60%。同時推行玉米收儲制度改革、農業補貼“三項合一”改革、林業、水利、供銷社、農墾等各項改革，發布農村集體產權制度改革意見，等等，“三農”領域改革的“四梁八柱”初步形成。

2.2 農業在調結構、轉機制發展中存在的問題

雖然農業在調結構、轉機制發展中取得了一定的成效，但深層次的矛盾和問題依然存在。第一，農業品種結構不平衡。目前糧食出現階段性結構性過剩，供求關系失衡。一方面，糧食產量缺口需靠進口彌補，另一方面，糧食浪費驚人。2015年全國糧食產量達到6.2億t，但全年糧食進口量再創歷史新高，達到1.3億t左右。玉米供大于求，大豆、棉花、油料、糖料等農產品供求缺口逐年擴大、進口不斷增加，特別是大豆進口已經突破8000萬t，對外依賴程度達到83%以上。第二，農業國際競爭力薄弱。我國農業成本高，農業生產受到農產品價格“天花板”壓頂和生產成本“地板”抬升的雙重制約，一些國外農產品進口比國內價格便宜。同時我國農產品加工水平低于國外許多，目前我國農產品加工率只有55%，而發達國家是80%。其中果品加工率只有10%，世界水平是30%；肉類加工率只有17%，而發達國家達60%。這樣農業國際競爭力就比較低。第三，農業可持續發展能力有待于進一步提高。當前我國農業發展方式依然粗放，農業資源長期透支、過度開發，大量開荒種地、圍湖造田和開采地下水，用濕地造田種糧、造池養魚等；同時農業面源污染加重，過量使用化肥和農藥，導致土壤退化，生態環境的承載能力越來越接近極限，這種生產行為雖然增加了農業產量，擴大了農業產能，但相當部分是通過透支資源和生態環境獲得的，是不可持續的。

3 推進農業供給側結構性改革的措施

3.1 優化產品產業結構，提高產品質量和效益

2017年中央一號文件提出，要優化產品產業結構，著力推進農業提質增效。第一，按照穩糧、優經、擴飼的要求，加快構建糧經飼協調發展的三元種植結構。要以主體功能區規劃和優勢農產品規劃為依托，科學合理劃定稻谷、小麥、玉米糧食生產功能區和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠等重要農產品生產保護區。大力發展雜糧雜豆、蔬菜瓜果、茶葉蠶桑、花卉果木、食用菌、中藥材和特色養殖等產業，突出地方特色，實現農業提質增效。第二，大力發展綠色產業，推行綠色生產方式。發展綠色產業和綠色生產方式是農業供給側結構性改革的基本要求，因此開展化肥農藥使用量零增長行動，開展水果、設施蔬菜、茶葉有機肥替代化肥試點示范，推廣化肥減量增效技術，鼓勵農民增施有機肥、種植綠肥，大力推進科學施肥施藥。加強秸稈綜合利用，加強農機、農技、農藝等秸稈還田技術的配套和創新，通過機械化還田、生物腐熟還田、養畜過腹還田等多種方式，循環利用；加快完善國家支持農業節水政策體系，加大大中型灌排骨干工程節水改造與建設力度，同步完善田間節水設施，建設現代化灌區，大力實施區域規模化高效節水灌溉行動，集中建成一批高效節水灌溉工程。第三，以農業科技創新為抓手，提升農業科技含量。依靠科技創新，以重大品種、現代裝備為核心，以節本增效、生態環保、質量安全為重點，加快發展生態、綠色、高效、安全的現代農業技術。在大豆、玉米、小麥、水稻等農作物育種方面，大力推進良種重大科研聯合攻關；以信息技術為核心的智能化與先進制造方向為指針，推進關鍵環節機械化為主向農業生產全程機械化模式發展；開發糧食、肉蛋奶、果蔬生產和棉、油、糖、橡膠等作物關鍵生產環節農機裝備集成全程機械化解決方案和成套設備；重點研制無級變速大型拖拉機、精準變量復式作業機具、高效能聯合收獲機械、精量低污染大型自走式施藥機械、種子繁育與精細選別加工設備、健康養殖智能化裝備；突破重型柴油機、無級變速、電控技術、液壓驅動和動植物對象識別與監控系統等為代表的關鍵零部件效能提升和可靠性技術的發展。

3.2 大力發展新模式、新業態、發展“互聯網+”

第一，構建“互聯網+”的現代農業流通體系。利用大數據的社會信用體系，瞄準個性需求，不斷發揮“互聯網+”的平臺優勢，創建企業品牌、個人品牌，在農產品電子商務的基礎上建立起倉儲物流、包裝設計、品牌營銷與質量溯源等為代表的配套服務，集成提供信息發布、產品展示、貿易結算、物流配送等一站式服務，重構以互聯網為基礎的現代農產品商貿流通體系。第二，大力發展休閑農業和鄉村旅游等農業發展新業態。目前休閑農業和鄉村旅游作為新型產業形態和消費業態，已從農民的副業變成了農村的新業態、從市民的臨時安排變成經常性的生活方式、從農業部門的一般性工作變成了一項重要的工作內容，發展勢頭強勁。2015年我國人均GDP超過8 000美元，未來20年，我國人均GDP水平將進一步提高，預計居民人均年休閑旅游將超過5次，全國休閑旅游市場規模將超過80億人次。因此，要加強規劃統領，錯位發展，結合實際，打造特色，把古老的傳統村落、特色的民俗風情、悠久的人文故事、現代的美麗新村建設結合起來；以農民為主體，利用農村閑置的土地、閑暇的時間，同時鼓勵社會資本熱情參與，加速人才、資金、管理、信息等要素回流農村，使部分地方農區變景區、田園變公園、民房變客房，產品變商品，使休閑農業和鄉村旅游成為帶動農村發展、農民致富的新興支柱產業。

3.3 創新體制機制，推進各項政策的落實和完善

中央對“三農”工作極其重視，連續出臺了一系列重要文件，以土地制度改革為主線，對有關改革事項作出長遠性、戰略性制度安排，改革的四梁八柱已經基本建立起來。但有些政策落實得不夠充分，執行得不夠到位，因此應采取以下幾項措施。第一，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。依靠市場手段動員要素、優化配置、提升效率。大力推進體制改革和機制創新，改革完善糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度；增加財政“三農”投入，既注重通過對存量資金進行統籌整合，也重視充分發揮財政資金的杠桿作用，創新農業投融資機制；堅持農民主體地位；加強農民教育培訓，提高農業勞動者素質；健全以綠色生態為導向的補貼制度體系，提升農業的市場化程度和市場競爭力。第二，進一步推進農村土地“三權分置”改革、農村集體產權制度改革。健全農業資源要素合理配置的體制機制，開展農戶承包地、宅基地、農村集體建設用地、集體資產等改革試點，探索多種形式的“三權分置”改革形式，認真總結農村宅基地制度改革試點經驗，在充分保障農戶宅基地用益物權、防止外部資本侵占控制的前提下，落實宅基地集體所有權，維護農戶依法取得的宅基地占有和使用權，探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，使農戶的承包權穩下去，讓經營權活起來，盤活農村土地資產。

（責任編輯：劉昀）endprint