食品安全監管的國際經驗

(首都經濟貿易大學 北京 100000)

食品安全監管的國際經驗

張佳敏

(首都經濟貿易大學 北京 100000)

“國以民為本，民以食為天，食以安為先”，食品安全一直關系到廣大人民群眾的切身利益，關系到一個國家經濟的可持續發展，關系到社會的和諧穩定和政府的威望。近年來，世界范圍內食品安全事故頻發，我國也不例外，所以食品安全問題一直是人們關注的焦點。在此背景下，加強對食品安全監管的研究就尤為重要。

本文試圖以食品安全監管為研究對象，對新加坡、香港及臺灣地區食品安全監管中的法律體系、監管機構、市場準入等進行比較，吸取他們在食品監管方面的先進經驗，并結合我國實際情況，提出了完善我國食品安全監管的一些建議。

食品安全；監管體系；比較；啟示

一、導論

(一)選題背景與意義 。食品安全是人們生存和健康的第一屏障，關系國計民生。隨著經濟快速發展，人們對食品安全有了更高的要求。雖然我國食品安全方面整體狀況有所提高，但仍不容樂觀，食品安全事故時有發生。因此，食品安全問題應該得到全社會高度的重視，全社會成員應該共同參與，構建安全的食品安全“保護網”，試圖建立起“從農田到餐桌”監管。相比而言，國際上對食品安全監管方面有著深入地研究，所以本文通過對食品安全監管進行比較，汲取一些可借鑒的經驗。

(二)國內外研究綜述

1.國外研究綜述。國外對食品安全問題的研究，起步較早。在上個世紀 50-60 年代，在歐美等一些發達國家，食品安全引起了學術界及政府部門的普遍關注。但當時的研究還是比較淺層次的、零散的，尚未形成成熟的理論體系。

進入20世紀末，尤其跨入21世紀后，發達國家對食品安全問題的研究有了質的提升，擁有了先進的研究隊伍，擁有了較成熟的食品安全理論體系。

Hobbs認為，企業是食品生產安全的主體，企業應主動自覺地為消費者提供安全的食品。

內斯特爾闡明政府監管食品安全的重要性，指出任何一個執政黨必須全力監管食品安全。

2.國內研究綜述。國內對食品安全的研究起步較晚。近年來，面對不容樂觀的食品安全形勢及不安全的食品消費環境，國內學者對食品安全問題特別關注。

游莉萍(2008)認為,食品安全監管體制應當相對集中,但從我國實際出發 ,還應該采取多部門綜合監管的模式,對現行食品安全監管體制進行適度的調整。

趙娜(2010)認為，應建立“從農田到餐桌”的全過程信息公開制度,將信息公開制度納入到食品安全監管中。通過信息公開,變“行政處理”為“市場處理” ,減少食品安全問題。

(三)研究方法與寫作框架

1.研究方法

(1)文獻回顧法，通過查閱有關食品監管方面的文獻，掌握了有關機構食品監管方面的研究材料。

(2)比較方法，通過比較國內外食品監管的措施，以期提出加強我國食品監管的建議。

2.寫作框架。本文共分為三部分。第一部分是導論；第二部分是食品安全監管的國際比較，對香港、臺灣、新加坡從幾個方面做了對比；第三部分是對我國食品安全監管的借鑒和啟示。

二、食品安全監管的國際比較

香港、臺灣、新加坡餐飲業十分繁榮。相比較來說，它們都有著成熟的經驗。本文認為食品安全監管體系的比較應該由下面四個方面構成(見圖1)，也將從四個角度來對我國大陸地區食品安全監管與香港、臺灣、新加坡做了對比，并吸取了一些經驗。

(一)原則依據

1.食品安全監管法律體系。香港食品安全監管有強大的法律后盾。最主要的法律有香港法例第132章《公眾衛生及市政條例》第V部(食物及藥物)、《食物安全條例》。另外，就是一些附屬條例進一步細化內容。這些法律覆蓋面廣泛，內容十分具體。

圖1 食品安全監管體系構成

新加坡也十分重視食品安全法律體系的構建。其食品安全立法體系是由刑法典以及行政法共同規定的，有關的法律包括：《環境公共衛生( 食物衛生) 條例》和《食品出售條例》等，這些法規周全、嚴密、細致。新加坡法律的特點有:注重預防為主，刑事法網嚴密；刑罰輕人身自由刑，重罰金刑和資格刑等。

臺灣于2007年以立法方式建立農產品產銷履歷制度：一是實施良好的農業規范；二是建立農產品履歷追溯體系。前者重視降低生產過程中的風險，要求進行風險評估；后者把生產責任明確地賦予給產銷過程中全部的參與者。

2.食品安全標準。香港制定食品安全標準的原則是盡量采納食品法典委員會的食物標準。食品法典委員會是由聯合國糧食及農業組織及世界衛生組織共同成立的，以厘定食物安全標準的國際組織，其制定的食物標準經過嚴謹的科學研究。

新加坡是依據國際食品法典委員會的標準建立了嚴格的食品引入監督機制。要求所有相關企業采用國際標準進行生產。對餐飲企業采用分級管理，根據食品的質量等，分成了ABCD四個等級。NEA根據每年對企業的檢查結果評定出等級。當前，由多名國際專家組成的評審團對新加坡食品安全標準進行了評估。證實新加坡的監管機制保持了世界頂級水準。

臺灣采用GMP認證制度。它強調在加工中通過全過程的標準控制管理達到產品質量與衛生安全。并結合ISO系統驗證制度及HACCP系統的優點，推行自主性管理制度。通過食品GMP認證的產品包裝上都標示食品GMP微笑標志。

(二)實施主體-食品安全監管部門及職能分工。香港的食品安全監管采取單一部門集中監管方式。食物及衛生局負責決策，下屬的食物環境衛生署、漁農自然護理署以及政府化驗所負責具體執行。香港食物環境衛生署統籌管理，負責質量檢查、監督及執法。2006年，在食環署下單獨設置了香港食品安全中心，作為唯一的管理部門，負責食物監察、管制、風險評估等。下設的3個部門為: 食物監察及管制科；風險評估及傳達科；食物安全中心行政科。

新加坡的食品安全監管是以環境局為主的多部門多系統負責體系。主要職能機構主要是農糧獸醫局AVA和國家環境局NEA。AVA主要負責食品進出口、食品批發及對食品生產企業的監管，還有制定食品法令及標準；NEA主要負責餐飲、超市、攤販等食品安全的監管，還有負責食品中毒、污染事故投訴的調查。

臺灣涉及食品安全監管的機構主要有農委會、衛生署及標準檢驗局。其中，農委會重點監管食品原料的生產，下設直屬機關負責農、畜、水產品原料的管理。衛生署作為全臺灣衛生、醫療等的最高主管機關，其下屬的食品衛生處負責食品市場流通監管。食品衛生處的職能包括對輸入、輸出食品進行政策管理和證照核發，并委托標準檢驗局具體負責進出口食品的監管。標準檢驗局，主要負責口岸輸入食品的管制查驗，以及受理輸出食品廠商的委托檢驗，其工作職責為：臺灣質量標準制定；商品檢驗、消費者權益保障；推行國際標準質量保證體系及環境管理系統；辦理計量標準的校準與檢驗服務等。

(三)監管制度

1.準入認證制度。自2006年起，新加坡開始實行ISO22000 食品安全鑒定標準,。對進口食品進行嚴格把關，當地絕大部分食品的檢驗檢疫及相關執法工作由新加坡農糧獸醫局負責。第一步檢查生產食品的農場或加工廠，確保這些生產地符合新加坡的安全標準。從2003年1月份起，農糧獸醫局規定所有食品進口商必須在該局注冊，同時遞交盡可能多的有關進口食品的資料。此外，農糧獸醫局也會在關卡檢查進口食品或者在實驗室進行相關的抽樣化驗。

2.違法行為處罰力度。香港食環署有檢驗、扣壓及銷毀食品的權力，對涉嫌違法的人員直接送往警署；也可以銷毀經查不合格食品；對違法企業做出扣分及停業處罰決定。對于違法嚴重的行為，可以向法院檢控，由法院進行處理。對于無證經營的企業和商販“零容忍”，一經發現，將會嚴厲打擊。

新加坡也是依法監管，執法嚴厲。NEA對違法單位可以作出違例記分、停止營業或吊銷牌照的處罰。對違法嚴重者，NEA將向法院檢控，予以罰款和監禁等刑事處罰。此外，對街邊食品攤販實行集中管理采取犯規扣分、分級管理等制度，嚴厲懲處違法商販。

臺灣地區對食品安全問題及違法行為進行行政措施和刑事制裁，還有獎勵保護手段。臺灣對違法行為處罰采取一罪一罰制度，罰金刑和人身刑相結合。進行違法信息公布，并積極鼓勵消費者舉報不合格食品。

(四)保障體系比較

1.風險評估和風險交流機制。香港采用國際食物安全管制機構倡導的以風險分析為基礎的監管模式。食環署下屬食物安全中心專門負責香港地區的食物監察計劃、食物事故應急和處理、進口食品管制、風險評估和風險交流。食環署會根據風險級別確定每年巡查的次數。中心也會實時監察和評估在港和港外發生的食品安全事故。還會經常舉辦各種互動的推廣及宣傳活動，與各有關人士有效溝通。

新加坡十分重視檢測能力建設，關注風險監測及溝通。2004年建設了獸醫公共衛生中心，擁有了頂尖地食品檢測技術。該中心也可以為鄰國提供檢測。攤販管理局與攤販協會會定期召開會議，共同解決問題。在食品安全監管的預警防范與宣傳教育方面也做得很好。

臺灣是世界上第一個實行加工食品追溯制度的地區，這種追溯制度記錄下食品的原料來源、生產、收成、加工、運送、銷售等全過程中的每一階段，在各階段進行記錄和登記，并建立事后追蹤系統，一旦發生食品安全事故，可以有效控制和處理。衛生署于2005年建立了食品消費紅綠燈制度，由專家對食品進行風險評估，根據評估結果給出不同的信號。

2.產品召回制度。香港食品追蹤體系較為完善，供港食品都能追溯到食物源頭信息。香港對食物的來源非常重視，在供港食物的菜場等都配備相關人員進駐，實時地對食物狀況進行監控，直到最終進入消費者的菜籃。香港專門制定了《食物安全條例》對食物進口商、食物分銷商規定了登記和備存制度。香港制定了專門的法律，確保食物可追溯，以便在必要時能夠撤回食品。

臺灣衛生署于2000年公布了《食品回收指引》，詳細規定了食品回收的目的、運作程序、等級層面、資料以及行政監督等方面的內容，將食品回收分為三個等級，然后按照食品回收延伸銷售通路的深度將回收分為三個層面：即消費者層面、零售商層面和批發商層面。

三、完善食品安全監管的借鑒與啟示

(一)建立完善食品安全法律體系。我國關于食品安全的法律有總體性法律、相關法律和一些地方性法律法規?？傮w性法規有《食品衛生法》、《產品質量法》、《農業法》和《進出口商品檢驗法》，但只是做了概要性的規定。此外，還有《消費者權益保護法》等。我國法律體系缺乏系統性和統一性，法律要素重復；條款籠統不細致，伸縮性大，空白漏洞較多，缺乏可操作性；自身完善和補充機制缺乏；對違法行為處罰較輕。

完善的食品安全法律體系是重要的法律保障。應逐步完善相關法律法規，要按照從農田到餐桌的整個流程，梳理現行食品安全監管法律法規的空白，整合監管鏈，明確執法主體。使得法例內容全面，權責明確，可操作性強，有強大的威懾力。應學習香港的做法,將整個公共衛生和市政事務作為一個整體，制定“公共衛生及市政法”，用一部法律將橫跨公共衛生及市政事物的諸多問題進行統一規范,在很大程度上能夠有效避免將食品安全問題狹隘化的傾向，能夠很好地與其他相關問題相互銜接。

(二)調整食品安全管理方式，借鑒香港食品安全單一監管的模式。我國大陸的食品安全監管目前主要采取分段監管為主的方式，目前政府部門中分管食品領域的部門包括:工商總局、質檢總局、衛生部、環保總局、藥監總局等十幾個部門，在實踐中，既存在重復監管，又存在監管盲點， 難以做到無縫銜接，監管責任難以落實，而且多個部門監管導致監管資源分散，力量薄弱，綜合利用率不高，整體執法效能不高。

香港模式優勢在于行政權力集中，職能明確清晰，可以在一定程度上避免多部門職能交叉重疊導致的互相扯皮、職能空白等現象，提高監管效率。減少集中監管的部門數量，強化核心部門的監管作用至關重要。應該進一步充實食品安全協調領導小組的職責,將國家食品安全協調領導小組工作職責日?；?。

(三)完善食品安全標準體系建設。目前，我國已經初步建立了包括國家標準、行業標準、地方標準和企業標準四級標準組成的食品標準框架體系。食品標準體系十分紛繁復雜，僅以其中的農業標準體系為例其大致可分為基礎標準、技術標準和管理標準三類?，F采用的食品安全相關標準在時效性、完整性和協調性方面有待提升。

借鑒食品法典委員會的模式，在完善食品安全標準時積極與國際法典委員會聯系、溝通協調。向國際先進標準看齊，同時結合我國的國情。建立起配套的檢測體系和信息服務體系等。同時重視食品安全標準的定期復審及修訂，做到及時更新，保證技術法規和標準的時效性。此外，鼓勵社會各界的積極參與，做到標準制定公開透明。

(四)培養一批先進的、專業的執法隊伍，嚴格執法，加大對食品安全違法行為的處罰力度。我國沒有形成具體的食品安全檢查計劃和檢查制度,突擊檢查形式較為常見,很難形成長效機制。在食品安全處罰上也存在標準不清的問題,這與我國法律法規和標準體系的不健全相關。仍多采用的是行政處罰，食品安全執法沒有足夠大的威懾力，打擊力度有限。

食品安全要實現源頭監管，可以用二維碼，使食品有自己的身份，保證食品的可追溯。做好小攤販的管理工作，借鑒新加坡經驗，建立小販中心，政府對其進行統一管理及監督。給小攤販發放許可證，使其有證經營，做出食品安全的誠信承諾，確保食品達到安全的衛生標準。對于嚴重危害食品安全行為者，嚴肅處理，不僅停留在行政處罰的層面。

(五)強化風險管理，加強風險評估與風險交流。可以借鑒香港和新加坡的分級管理制度，按照風險大小將餐飲企業分為不同的等級，進行不同次數的抽檢。發揮國家食品安全風險評估中心的技術方面作用，同時依托各級疾病預防控制機構。建立食品安全風險監測與評估機構，擴大風險監測的覆蓋面和樣本量。將基于風險評估結果制定風險管理決策，及時向媒體或消費者通報食品安全風險信息。同時收集各界關心的食品安全問題和反饋意見。此外，要增強風險交流意識，做好主動宣傳。也可借鑒臺灣的食品消費紅綠燈制度，由專家對食品進行風險評估，根據評估結果給出不同的信號。

(六)進一步拓寬食品安全信息公示渠道，充分發揮輿論監督作用。食品藥品監管部門應該對查處的違法行為系統地實施信息公開，使得消費者的知情權得以實現。各界共同參與對食品安全的監督。使得輿論監督事實公開、傳播快速、影響廣泛、揭露深刻時等優勢得以充分發揮。構建政府、 企業、中介、個人四位一體的監管體系十分必要。臺灣除行業協會外，各消費者保護團體對食品安全也起到了有力的監督和宣導作用。因此，內地要大力培育中介組織，提 高其法律地位并強化其監管約束機制，更好地發揮其社會監督作用。

[1]崔卓蘭、宋慧宇，2010:《論我國食品安全監管方式的多元化》",《華南師范大學學報(社會科學版)》，第3期。

[2]李壽崧:臺灣地區的食品安全衛生管理[J]．中國檢 驗檢疫，2010(4)：39 -40．

[3]邱從乾：《中國香港和新加坡餐飲食品安全監管狀況及思考》，2015年