俄羅斯新聞發言人制度的歷史溯源與現實反思

周慶安+趙文才

無論是從政治制度、社會環境的維度，還是從新聞發布的發展衍變維度，我國與俄羅斯都存在著眾多相似之處，因此有關俄羅斯新聞發布制度發展的研究，對于我國的相關制度建設具有重要的借鑒意義。本文對俄羅斯新聞發言人的制度演變歷程進行了梳理，并從架構設置、發聲體系、職責分配等多個維度對俄羅斯的新聞發言人制度特點及其成因進行了總結，以期對我國相關制度的建設發展提供參考和借鑒。

單從功能上看，新聞發言人的歷史可以一直向上追溯到民族國家形成初期——國家與政府屬于抽象的政治概念，政府職能的實現最終還要依靠具體的人，而在政府的內部統治、政府間交涉等過程中，擔負傳達政策立場或命令，維護政府利益的自然人，便可以認為是早期的政府新聞發言人（如負責宣讀圣旨、傳達圣意的宦官便可以認為是中國古代的“總統新聞秘書”）。但是，就是這樣一個對于政府功能的實現不可或缺的職位，數千年以來卻并未受到各國的重視，長期處于制度保障缺失的情形之下。從新聞發言人的常態化機制建設來看，新聞發言人制度的形成和建設只有區區60余年的時間。

追本溯源——俄羅斯新聞發言制度的歷史流變

現代意義上的俄羅斯新聞發言人制度起源于上世紀80年代中后期的蘇聯。當時，蘇聯上下大興民主改革之風，以市場化、開放化為主導特征的體制轉型風靡蘇聯的各行各業，蘇聯的傳媒業也在大環境的影響下開始了由計劃體制下的政府運作向市場化運作的變軌過程。

首先，民主化進程促使下民眾社會的興起使得蘇聯政府不得不重視與民眾的對話；而媒體運作方式的改變，重塑了原有的政治傳播格局，媒體不再無條件充當政府的喊話筒，市場化媒體以及BBC、VOA等外媒的涌入使得原來自上而下的單向灌輸型政府傳播模式作用全無，政府無奈之下不得不重新思考與媒體的關系。

自1986年開始，一些政府部門如蘇聯外交部就已經設立了行使新聞發言人職能的相關職位，總統戈爾巴喬夫甚至有了自己專門的新聞發言人。但此時的發言人多為兼職性崗位，僅零星存在于個別部門，仍然沒有相應的制度和機構保障。

1988年可以視為蘇聯新聞發言制度建設的元年，一系列政府新聞發布機制自此開始逐步建立并完善。2月份，蘇聯成立公共關系委員會，新聞發言人開始邁向職業化；8月份，蘇聯電視臺資深評論員Lev Alexandrovich Voznessensky被任命為首任蘇聯政府發言人，負責對外傳達蘇聯的立場和政策；此后不久，蘇聯政府又成立了新聞和公共關系部際委員會，該中心的主要職能便是通過舉行新聞發布會等形式改善公眾由于切爾諾貝利核事故而對于核電所產生的消極印象，協調蘇聯核電部門的媒體關系。1989年，蘇聯內務部正式命令各部門設置獨立的新聞宣傳機構，機構的職責包括：舉行與所在部門事務相關的新聞發布會、媒體吹風會，確保定期發布媒體通報，及時通過媒體向公眾發布部門活動信息等。至此，蘇聯的新聞發布制度漸具雛形。

1991年6月，葉利欽當選為俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國總統，并于7月成立總統辦公廳，設立總統新聞秘書一職，由其直接任命，負責有關總統事務以及行政命令的對外新聞發布工作。首任新聞秘書由俄羅斯《共青團真理報》資深記者Pavel Voshchanov擔任。葉利欽此舉不僅促進了俄羅斯新聞發布制度頂層建設的完善，還開創了俄羅斯總統新聞秘書由從業人員擔任的先河，此后的總統新聞秘書一職，多由具有豐富媒體從業經驗的人士擔任。

1991年12月，蘇聯解體，其新聞發布制度的發展卻并未停滯。葉利欽當選為俄羅斯聯邦首任總統后，總統新聞秘書這一職位得以保留。與此同時，俄羅斯聯邦頒布《俄羅斯聯邦大眾傳媒法》，明確了一般情況下大眾傳媒不須接受審查的地位，并規定大眾傳媒可從新聞發言人等渠道獲取政府相關信息。這是成立伊始的俄羅斯聯邦第一次通過立法形式，間接肯定新聞發言人地位，從此以后，新聞發言人與新聞發布會這種政府媒體信息交流形式逐漸成為俄羅斯聯邦政治傳播的主要途徑之一，聯邦各個部門的新聞發布制度趨于完善。

自1997年開始，俄羅斯外交部、克里姆林宮等各主要部門相繼建立官方網站，實時對外發布本部門相關的政府信息，新聞發言人的對外發聲渠道獲得有效拓展，政府傳播的途徑呈現出多樣化趨勢。從2005年開始，YouTube、Twitter等不同形式的網絡社交媒體開始進入人們的生活并改變傳統的信息流動模式，為順應傳媒技術進步推動下的傳播形式變革，俄羅斯各級政府部門、官員紛紛建立新媒體傳播平臺，打造新的政府新聞發布渠道，Twitter、YouTube等新興網絡社交媒體逐漸成為俄羅斯政府信息公開、新聞發布、官民互動的重要途徑。

此后，在普京本人以及其所代表的強勢政府影響下，俄羅斯新聞發布工作逐漸成為極具領導人個人色彩的輿論引導工具。

2000年，曾長期任職于外事部門的普京就任俄羅斯聯邦第二任總統。普京上臺后，首先采取措施加大對信息傳播渠道的管控，限制政府信息傳播過程中“噪音”的出現。據前駐克里姆林宮記者團成員 Yelena Trebugova透露，在普京入主克里姆林宮伊始，其新聞秘書就宣布“將對克里姆林宮記者團實行新聞審查制度”，表明克里姆林宮意欲收回政府信息傳播的主導權。盡管對于媒體的管控力度趨緊，但普京顯然明白要維持良性運轉的政府媒體關系，實現有效的政府信息傳播，還應該加大政府信息的對外輸出，增強政府運作的透明度，以此滿足媒體與公眾對于政府信息的知情需求。

從2001年開始，普京在每年年末舉行的總統記者招待會，成為了俄羅斯政府新聞發言體系中的一大亮點：總統與國內外記者相聚一堂，你問我答，坦誠相見。這一慣例極大改善了俄羅斯的政治傳播局面，政府與領導人的公共形象也獲得有效提升。受普京這一做法的帶動，俄政府各主要部門領導也開始頻繁走到媒體聚光燈下，充當政府信息發布的窗口，發言人的角色開始呈現出多樣化趨勢，俄羅斯的政府新聞發布制度也由此獲得進一步充實和發展。endprint

2012年，普京再次入主克里姆林宮。為應對日益嘈雜的國內外輿論環境，加強政府發聲的一致性、權威性與輻射度，普京政府加大了對于國內信息傳播渠道的管控。2013年，有俄羅斯臉書之稱的俄國社交網站VKontakte在經過一系列資本運作之后被“收歸國有”；常與政府有口角之爭的俄新社與俄羅斯之聲被合并重組，統一歸于“今日俄羅斯”國際新聞通訊社。自此，俄羅斯政治傳播的平臺和渠道獲得極大拓展，國內輿論空間少有與政府立場相左的聲音出現。而政府新聞發言人、部門主管領導等不同形式的新聞發布主體通過媒體報道、政府網站、政府新媒體平臺等不同渠道發出的政策信息，逐步占據俄羅斯輿論空間的半壁江山，俄羅斯新聞發言人的職能與權威性，獲得極大補充和強化。

抽絲剝繭——對俄羅斯新聞發言制度的現實思考

任何制度形成過程中所表現出的特點與其所在的政治環境都存在著難以割裂的關聯——在近30年的制度發展過程中，以普京為領導核心，長達17年的威權式治理方式給俄羅斯新聞發言人制度的發展留下了難以磨滅的烙印。與此同時，在特定歷史、社會因素的作用下，俄羅斯的政府新聞發言人制度在架構設置、發聲體系、職責分配等方面逐漸形成了有別于中西各國的自身特色。

1. 從渠道建設的角度來看，隨著俄羅斯新聞發布機制的健全以及政府對于政治傳播體系建設的重視，俄羅斯政府信息發布的渠道和形式都獲得了極大豐富。

首先從政治傳播的信息源或信息傳播主體來看，除各部門常設的發言人職位之外，俄羅斯上至國家元首，下至政府各部門主管，都或多或少地扮演著政府信息傳播主體的角色，政府主要官員出現在媒體聚光燈下的頻率并不遜于本部門的新聞發言人。據筆者統計，僅在2016年，俄羅斯總統普京就接受了7次專訪并舉辦1次年度大型記者會，俄總理梅德韋杰夫接受專訪達11次。在俄羅斯當地新聞通訊社播發的政府相關類報道中，消息引用頻率出現最多的信源依次為新聞發言人、部門主要領導、政府網站。可見，其新聞發布職能的實現，并不僅限于專門的新聞發言人。

其次從政府信息傳播的途徑來看，隨著傳播技術的變革以及俄羅斯政府-民眾關系在政治經濟體制改革下發生的變化，俄羅斯目前已經形成了一整套以傳統媒體與新媒體技術為基礎的互補型傳播體系，且以新媒體平臺為載體的民眾參與性更強的政府傳播途徑，例如Twitter、Facebook、YouTube等正在俄羅斯的政治傳播體系中扮演愈加重要的角色。

最后從對外發布的形式來看，當前，俄羅斯的政府新聞發布并不僅限于傳統的新聞發布會，除舉行常規的發布會之外，俄羅斯新聞發布的形式還包括國內外媒體對發言人及領導人的專訪、新聞通氣會、電話視頻會議、政府聲明以及政府與官員自身的社交網絡賬號等。這些特點各異的發布形式，點面結合、互為補充，共同構成了俄羅斯的政府新聞發布網絡。

2. 從職責劃分的角度來看，俄羅斯各主要政府部門都設有專門的新聞發言人職位，且分別設有直接對政府首腦和國家元首負責的新聞秘書，政府與克里姆林宮的發言體系相互獨立、職責分明。另外，新聞發言人通常在部門內部的級別較高，因而對于部門整體信息的把握較為全面，職能行使的自主性較大。

以克里姆林宮為例，其內部的行政主體為總統行政辦公廳，總統辦公廳下屬21個子部門，分別負責法律、外交、內政等各項事務，其中雖然有專門的總統媒體和信息辦公室，專門負責協調俄羅斯總統與媒體之間的關系，但是總統新聞秘書并不隸屬于任何一個子部門，且通常情況下級別要高于各個下屬機構，處于總統辦公廳內官員生態圈的頂層，具有從各個部門獲取信息的職能權限。這樣一方面減少了新聞發言人所受的束縛，增強了其觀點呈現的自主性和客觀性，另外也保證了各部門信息都能匯集至新聞秘書處，有利于其全面掌握部門內各方面信息，避免了新聞發言人與各部門之間信息溝通不暢或者信息缺失等情形的出現。

3. 從職位設置的角度來看，俄羅斯政府主要部門的發言人往往由專人長期負責，表現出較高的職業穩定性。

俄羅斯的新聞發言人制度具有較強的“對人負責”的意味，例如，克里姆林宮的新聞發言人是對總統負責，政府新聞發言人是對總理負責。因此，在俄羅斯，新聞發言人崗位的穩定性實際是意味著“負責人的穩定性”。此外，俄羅斯政府部門的新聞發言人盡管可能會面臨職務的變化，但一般而言，并不會發生業務跨度較大的職位調動，因而普遍具有較長的任職經歷。

新聞發言人是政府與媒體及大眾聯系的一扇窗口，新聞發言人職位的穩定就意味著其所在政府部門的公眾關系與媒體關系的穩定，而穩定、良好的媒體關系對于新聞發布效果的實現具有重要的影響作用。

4. 從發言人選任的角度來看，資深媒體人士或外交人員擔任政府發言人是俄羅斯從1988年蘇聯任命首位政府發言人至今所一直延續下來的慣例。

通過對俄羅斯當前各主要部門的新聞發言人履歷進行梳理我們發現，其中絕大部分都有媒體或外事部門從業經驗。新聞發言人日常工作的主要內容就是與媒體進行互動，而媒介素養的高低直接決定政府在通過新聞發言人進行政治傳播時的有效與否。資深媒體人士以及外交人員在長期的職業生涯中積累了豐富的媒介傳播經驗，對于傳播語言的把握、媒體關系的維護、政府形象的塑造都有著非業內人士所不具備的優勢。

5. 從制度建設取向的角度來看，“渠道管控”與“開源節流”成為普京治下俄羅斯新聞發布制度的兩大發展趨勢。

普京上臺以來由于其強硬的執政風格，在獲得國內大量民眾支持的同時，也引起了一系列爭議。因此，在其上任初期，經過市場化改革之后的俄羅斯不乏對其的聲討。尤其是在其第二次出任俄羅斯總統之后，由于其在克里米亞等一系列問題上的強硬表現，更是激起了國內外輿論的指責之聲，俄羅斯政府的公共形象受到了不小的沖擊。為應對這種情況，“開源節流”成為俄羅斯新聞發布制度建設過程中愈加顯著的特點。

一方面，普京通過一系列措施，包括舉行總統記者會、開通新媒體政府發布平臺、增加部門主要官員的曝光頻率等來加強政府信息輸出的強度，占領輿論空間的話語主導權；另一方面，俄政府通過資本運作、兼并重組等舉措，將常有與政府相左之聲的一些市場化媒體平臺“國有化”，逐步收回政府對市場化媒體的控制權，推動政府獲取更大的話語空間。通過這樣的“開源節流”，俄羅斯的政治傳播覆蓋面獲得了一定的拓展。到今年3月份，國內話語空間中對政府和普京的反對之聲正在削減。可以預見，在未來的較長時間內，這種以壓縮公共話語空間、收回政府輿論主導權為目的的制度發展取向仍將持續。

無論是從政治制度、社會環境的維度，還是從新聞發布的發展衍變維度，我國與俄羅斯都曾經或仍然存在相近之處，而通過與俄羅斯新聞發布制度的對比研究我們發現，我國的新聞發言制度建設仍有許多方面值得改善。如何在充分考慮我國國情的前提下，理性借鑒他國經驗，逐步克服劣勢，將成為我國政府在改善國際公共關系、塑造良好國際形象過程中的一大緊迫任務。

（版面所限，本文略去作者所加注釋。）endprint